II SA/Wr 336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Z-ca Burmistrza S. ustalił jednorazową opłatę, tzw. rentą planistyczną, w kwocie 81.211, 20 zł. z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. Ż., w granicach działki nr [...], obręb [...] o powierzchni 3000 m2. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ I instancji wskazał przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zmianami – dalej jako u.p.z.p). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2018 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia [...] października 2018 r. poz. [...]), który wszedł w życie z dniem [...] listopada 2018 r. (dalej jako m.p.z.p z 2018 r.). W dniu [...] listopada 2018 r. do Urzędu wpłynął wypis z aktu notarialnego umowy sprzedaży ww. nieruchomości przez J. J. P. zawartej w dniu [...] listopada 2018 r. Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ ustalił, że w dniu wejścia w życie ww. m.p.z.p. z 2018 r. działka stanowiąca przedmiot sprzedaży przeznaczona była pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą (symbol Uz,US.2). Przed wejściem w życie u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. zawartym w uchwale z dnia [...] października 1994 r., nr [...] (dalej jako plan z 1994 r.) działka stanowiła teren zieleni nieurządzonej (symbol ZN). W okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] listopada 2018 r- wobec braku obowiązującego w tym czasie m.p.z.p. ustalono faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jako rolnej. O jej rolnym charakterze świadczyły, zdaniem organu, dwie okoliczności: 1/ złożona w Urzędzie w dniu [...] marca 2016 r. o gruntach w celu ustalenia zobowiązania pieniężnego za posiadanie nieruchomości (druk IR-1 stanowiący informację o użytkach rolnych podlegających opodatkowaniu podatkiem rolnym); 2/ zagospodarowanie nieruchomości przed uchwaleniem planu jako użytków zielonych, zgodnie z danymi ewidencji gruntów stanowiących pastwiska i łąkę klasy szóstej bonitacyjnej oraz nieużytki. Ustalono także, że dla terenu przedmiotowej działki nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku postępowania organ uzyskał operat szacunkowy ukazujący różnicę w wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu miejscowego i po jego wprowadzeniu. Według biegłego, nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 270.704 zł. Zdaniem organu operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, na podstawie obowiązujących przepisów. Przyjęte dane wyjściowe i metodyka badań nie budzą wątpliwości a wyniki końcowe i wnioski są spójne i logiczne. Mając na uwadze, że zgodnie z § 16 obowiązującego m.p.z.p. wysokość opłaty planistycznej stanowi 30% liczonej kwoty wzrostu wartości nieruchomości opłata planistyczna ustalona została w wysokości 81.211,20 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Odwołujący się zarzucił: 1/ naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 77 k.p.a. przez ograniczone i niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego: a/ bez wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w tym także w zakresie wartości nieruchomości z dnia zawarcia przez stronę umowy przedwstępnej zbycia nieruchomości i z uwagi na powyższe, nie przyjęcie tej daty jako właściwej dla dokonania wyceny; b/ przez ustalenie wartości nieruchomości przed zawarciem umowy sprzedaży bez odniesienia się do ceny sprzedaży wynikającej z umów przedwstępnych oraz z umowy nabycia nieruchomości przez skarżącego; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych polegających na niewłaściwym przyjęciu, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości; 3/ naruszenie prawa materialnego w postaci art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 65 – dalej jako u.g.n.) przez ustalenie stanu faktycznego w zakresie wartości nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. na podstawie opinii biegłego, w której błędnie i bezzasadnie ustalono wartość nieruchomości przez uwzględnienie faktycznego korzystania z nieruchomości z całkowitym pominięciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zaskarżoną obecnie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 u.p.z.p , § 4 i § 55 - § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm - dalej jako rozporządzenie) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ obszernie omówił regulacje prawne dotyczące problematyki skutków prawnych zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w przepisach art. 36 i art. 37 przywołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczył także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które na mocy odesłania z art. 37 ust. 12 u.p.p.z. znajdują zastosowanie przy określeniu wartości nieruchomości. Wskazując na powyższe uregulowania Kolegium wywiodło, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego musi mieć charakter obiektywny, odzwierciedlony poprzez przeprowadzenie dowodu z wyceny w postaci operatu szacunkowego. Przy ustaleniu wartości nieruchomości dla celów renty planistycznej nie uwzględnia się zatem wartości wycenianej nieruchomości odzwierciedlonej w umowie jej sprzedaży lub poprzedzającej ją umowie przedwstępnej. Oznacza to, także, że przy ustaleniu wartości zbytej nieruchomości nie uwzględnia się również zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie stanowi prawa miejscowego. Organ odwoławczy wywiódł dalej, że szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazuje ono m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W szczególności, operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego ma stanowić dokument o odpowiedniej strukturze. Jest on istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 K.p.a. operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza prawidłowości jego struktury oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Kolegium zaznaczyło także, że orzekając w sprawie ustalenia renty planistycznej właściwy organ administracji publicznej winien mieć na względzie również treść przepisu art. 87 u.p.z.p. Zgodnie z treścią ust. 1 studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia1995 r. zachowują moc. Ustęp 3 stanowi natomiast, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z treścią ustępu 3a jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wskazany przepis odnosi się do tzw. luki planistycznej, tj. okresu gdy nie obowiązuje dotychczasowy plan miejscowy (plan wygasł), a nie obowiązuje jeszcze nowy plan. Sądy administracyjne w wyrokach dotyczących ustalenia renty planistycznej, wskazują, że konsekwencją brzmienia art. 87 ust 3a u.p.z.p. jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu (według planu, który wygasł, faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i według planu aktualnego), albowiem miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 08 lipca 2014 r., sygn. II SA/Wr 225/14; zob. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 05 lipca 2013 r., sygn. 11 SA/Kr 1472/12). W wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 33/13, publ. LEX, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: - po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, -po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz - po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie łuki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów". Kolegium zauważyło, że art 37 ust. 1 u.p.z.p. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (P 58/08) uznany został za niegodny z art. 2, art. 37 Konstytucji RP. Przepis ten utracił moc w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 83 ust. 3 ustawy. Natomiast w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. (SK 22/16) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystanego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Organ zwrócił także uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji nieruchomości. Zatem należy sięgnąć do definicji zawartej w innym akcie prawnym, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 tej ustawy, ilekroć w jej przepisach jest mowa o nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, a w przypadku, gdy jest mowa o działce gruntu, to zgodnie z przepisem art. 4 pkt 3 ustawy, należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Zestawienie tych definicji oznacza, że na nieruchomość gruntową składa się jedna bądź więcej działek gruntu. Te definicje należy uzupełnić o istotne dla niniejszej sprawy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 181/2005, w którym Sąd stwierdził, iż "przez pojęcie nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się grunt wraz z częściami składowymi (z wyłączeni budynków i lokali), jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy, czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej". Przytaczając powyższe poglądy, Kolegium stanęło na stanowisku, że założenie księgi wieczystej dla wyodrębnionej granicami zewnętrznymi działki lub wpisanie jej do istniejącej księgi wieczystej decyduje o jej charakterze. Działka gruntu staje się zatem nieruchomością jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, gdy jest dla niej prowadzona samodzielna księga wieczysta. W sytuacji gdy działka gruntu wchodzi w skład większej całości (grupy działek), dla której jest prowadzona księga wieczysta, to wówczas działka ta nie jest nieruchomością, ale częścią nieruchomości. Założenie księgi wieczystej oznacza, że tyle jest nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych - tak: St. Rudnicki w: Nieruchomości. Problematyka prawna. - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, strony 171 - 173. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Kolegium uznało, że spełniony został warunek wynikający z tego przepisu ustawy, gdyż sprzedaż nieruchomości przez J. P. miała miejsce w dniu [...] listopada 2018 r. (umowa sprzedaży), a więc przed upływem 5 lat licząc od dnia [...] listopada 2018 r., tj. dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyodrębnionego terenów w rejonie B. W. w S. uchwalonym przez Radę Miejską w S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] października 2018 r., poz. [...]. Również roszczenie organu I instancji, zostało zgłoszone z zachowaniem 5-cio letniego terminu, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało przez organ I instancji wszczęte w dniu [...] stycznia 2019 r. stosownym zawiadomieniem, które J. P. otrzymał, w dniu [...] stycznia 2019 r. Kolegium wskazało, że przedmiotem wyceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej jest nieruchomość podlegająca zbyciu - będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która to transakcja stała się podstawą naliczenia renty planistycznej. Określając zatem wzrost wartości nieruchomości należy wyceniać tę nieruchomość która była przedmiotem transakcji sprzedaży i z chwilą zbycia, stanowi odrębny przedmiot własności. Z akt sprawy, a w szczególności z umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że przedmiotem sprzedaży przez odwołującego się, była nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę nr [...] o pow. 3000 m2 położona w S. przy ul. Ż. Organ odwoławczy wskazał dalej, że do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonym przez Radę Miejską w S. w dniu [...] października 1994 r. nr [...] ( m.p.z.p. z 1994 r.). Z planu tego wynika, że nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZN – opisanym jako obszary zieleni nieurządzonej (z przewagą zieleni niskiej). Jako przeznaczenie podstawowe plan dopuścił na tych terenach łąki, pastwiska, pole uprawne, zadrzewienia, zakrzaczenia. Jako uzupełaniające – parkingi przydrożne, zbiorniki wodne, urządzenia rekreacji i sportów terenowych. Plan nie dopuszczał trwałego zagospodarowania, z wyjątkiem infrastruktury technicznej. Dopuszczał jednak pozostawienie istniejących funkcji – gospodarczych obiektów rolniczych, zbiorników wodnych, parkingów przydrożnych. Zgodnie natomiast z aktualnie obowiązującym - od [...] listopada 2018 r. m.p.z.p. - przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem Uz,Us2 dla którego plan przewiduje jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą, służące działalności o której mowa w § 3 pkt 6 lit. b, e, f, g, h ( tj. odpowiednio – gastronomii, kultury i sztuki, rozrywki, sportu rekreacji; turystyki i hotelarstwa; ochrony zdrowia i odnowy biologicznej; tereny sportu i rekreacji). Jako przeznaczenie uzupełniające plan dopuszcza infrastrukturę techniczną, parkingi i drogi wewnętrzne oraz wody powierzchniowe śródlądowe – cieki i zbiorniki wodne. Z powyższego wynika, że pomiędzy 1 stycznia 2004 r. a dniem [...] listopada 2018r. na terenie na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązywał m.p.z.p. (występuje więc, tzw. luka planistyczna). Jak ustalił organ I instancji w tym czasie nieruchomość była wykorzystywana na cele rolne (co wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków oraz z wnoszonego podatku rolnego). Kolegium zwróciło uwagę, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, z jakim faktem wiąże się ustalenie opłaty planistycznej oraz na jaki dzień ustala się opłatę, ale przede wszystkim przepis ten określa, że ustala się wysokość opłaty. Skoro wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, to na ten dzień należy określić wartość nieruchomości oraz przedmiot sprzedaży (zob. wyrok NSA z dnia 26.10.2016 sygn. akt II OSK 119/15). W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] sierpnia 2019r. Analizując treść tego operatu szacunkowego Kolegium ustaliło, że rzeczoznawca określił przedmiot i zakres wyceny (pkt I). Podał w nim, że zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności gruntu, według stanu na dzień [...] listopada 2018 r. (tj. na dzień wejścia w życie nowo uchwalonego m.p.z.p.) i wartości rynkowej według stanu z daty [...] listopada 2018 r. i według cen na dzień [...] listopada 2018 r. tj. na dzień sprzedaży nieruchomości. W pkt 2 przedstawiony został cel wyceny, podano podstawy opracowania wyceny - tj. podstawy formalno i materialno-prawne oraz źródła danych o nieruchomości (pkt 3). W punkcie 4 określono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości. W punkcie 5 biegły opisał i określił stan nieruchomości przez podanie jej stanu prawnego, opisu i określenia przeznaczenia w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz w planie aktualnie obowiązującym od [...] listopada 2018 r. W pkt 6 rzeczoznawca przedstawił sposób wyceny podając, że wartość nieruchomości określił dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu z określeniem podejścia i metody wyceny. Za pierwszym razem rodzaj określonej wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia przeznaczenie według planu miejscowego, który wygasł w dniu 31 grudnia 2003 r. (obszary zieleni nieurządzonej o podstawowym przeznaczeniu związanym z terenami łąk , pastwisk, pól uprawnych, zadrzewień i zakrzewień z zakazem trwałego zagospodarowania). Za drugim razem rodzaj określonej wartości rynkowej uwzględnia faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w okresie bez planu. Uwzględniając stan prawny i stan zagospodarowania nieruchomości, biegły stwierdził, że w okresie bez planu była ona wykorzystywana na cele rolne. Wartość rynkową nieruchomości według planu który wygasł w dniu 31 grudnia 2003 r. oraz według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wybór tego podejścia uzasadnił istnieniem na lokalnym obszarze rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele rolne. Fakt istnienia rynku tego rodzaju nieruchomości, umożliwił zastosowanie procedury porównawczej zgodnej z przepisami u.g.n, rozporządzenia i powszechnych zasad wyceny. Za trzecim razem, rodzaj określonej wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia jej przeznaczenie po uchwaleniu obowiązującego m.p.z.p. W wycenie przyjęto, że najbardziej korzystnym sposobem użytkowania gruntu będzie użytkowanie wynikające z przeznaczenia działki na cele zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą służące działalności związanej, między innymi, z turystyką i hotelarstwem. Wartość rynkową dla tego rodzaju przeznaczenia określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wybór tego podejścia biegły uzasadnił istnieniem na lokalnym obszarze rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy usługowej związanej z turystyką, hotelarstwem i pensjonatami. W pkt 7 rzeczoznawca dokonał charakterystyki i analizy rynku nieruchomości. rolnych. Podał, że lokalny rynek tego typu nieruchomości to powiat j. oraz miasto J. Jako okres badania przyjął lata 2015 – 2018. W tabeli nr 1 zawarł informacje o 26 transakcjach sprzedaży z podaniem miejscowości w których nastąpiła sprzedaż, z uwzględnieniem ich położenia, daty sprzedaży, powierzchni, ceny, ceny zaktualizowanej, położenia, jakości, przydatności rolniczej i walorów organizacyjnych. Określił również trend czasowy. Z tabeli wynika, że ceny transakcyjne po uwzględnieniu trendu czasowego, zawierały w przedziale od 18.513 zł do 36.763 zł za hektar. Biegły podał, że na wartość nieruchomości rolnej mają wpływ następujące cechy: położenie, jakość gleb, przydatność rolnicza i walory organizacyjne. W związku z tym w tabeli nr 3 określił wielkość wag dla ww. cech z podaniem ich zakresu procentowego a dalej także kwotowego. Punkt VIII operatu określa wartości rynkowe nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia według planu który wygasł w dniu 31 grudnia 2003 r. Przedstawiając cechy porównawcze nieruchomości wycenianej z cechami trzech nieruchomości przyjętych do porównania (tabele nr 4) i porównując je ze sobą, biegły określił średnią wartość rynkową 1 ha gruntów rolnych w wysokości 33. 254 zł. Tym samym wartość nieruchomości według przeznaczenia określonego w m.p.z.p. z 1994 r. ustalona została w wysokości 9.976 zł. W punkcie IX rzeczoznawca określił natomiast wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego jej sposobu wykorzystania w okresie bez planu – czyli w okresie tzw. luki planistycznej. Biegły przyjmując, że faktyczny sposób korzystania z nieruchomości w tym okresie był rolniczy, posłużył się tymi samymi nieruchomościami podobnymi które przyjął przy określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w m.p.z.p. z 1994 r. Omawiana wartość nieruchomości ustalona więc została na takim samym poziomie jak przy jej przeznaczeniu zgodnie z m.p.z.p. z 1994 r. tj. 9.976 zł. Analizę i charakterystykę rynku nieruchomości dla nieruchomości przeznaczonych na cele zabudowy przedstawiono natomiast w punkcie X operatu szacunkowego. Rzeczoznawca do analizy przyjął transakcje 17 nieruchomości położonych na terenie S. i K. z okresu lat 2017 i 2018, o podobnym przeznaczeniu w planie jak nieruchomość wyceniana. W tabeli nr 6 przedstawił numery ewidencyjne zbywanych nieruchomości i ich położenie na terenie miast, daty zbycia, powierzchnie, ceny transakcyjne, wielkości powierzchni, przeznaczenie, położenie, uzbrojenie i dojazd. Biegły podał, że najniższa cena za 1 m2 wynosiła 100,90 zł a najwyższa 199,41 zł. Stwierdził także, że w analizowanym okresie nie zaobserwował wpływu czasu na zmianę poziomu cen. Przyjął, że na wartość nieruchomości mają wpływ takie cechy rynkowe jak: położenie, uzbrojenie, dojazd i wielkość powierzchni. Cechy te przedstawił w tabeli nr 7 dokonując opisu. Natomiast w tabeli nr 8 określił wielkość wag dla ww. cech z podaniem ich zakresu procentowego a następnie kwotowego. W punkcie XI operatu rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w stanie po uchwaleniu m.p.z.p. z 2018 r. Porównując poszczególne cechy nieruchomości wycenianej z cechami trzech nieruchomości przyjętych do porównania (tabele nr 9) biegły określił średnią wartość rynkową 1 m2 gruntów w wysokości 93.56 zł. Tym samym, wartość nieruchomości według przeznaczenia określonego w m.p.z.p. z 2018r. ustalona została w wysokości 280.680 zł. W końcowej części operatu rzeczoznawca przedstawił analizę otrzymanych wyników (pkt XII), klauzule i zastrzeżenia (pkt XIII) oraz załączniki. Mając na względzie opisane wyżej ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, Kolegium doszło do przekonania, że wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca ustalił jej wartość z uwzględnieniem przeznaczenia w ww. planach miejscowych oraz tzw. luki planistycznej. Uwzględnił także różnice pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości przyjętych do porównania stosując odpowiednie wielkości współczynników korygujących. Rzeczoznawca wykazał zatem wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w 2018 r. Organ stwierdził, że operat szacunkowy jest spójny, logiczny i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W konsekwencji mógł stanowić podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej. Kolegium uznało także, że wskazane w odwołaniu okoliczności nie mają wpływu na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przy ustalaniu przedmiotowej opłaty, w okresie tzw. luki planistycznej nie uwzględnia się bowiem zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lecz faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest jedynie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym nie może być brana pod uwagę cena sprzedaży wycenianej nieruchomości która ustalona została w umowie sprzedaży lub umowie przedwstępnej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej: 1/ inne naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie ograniczonego i niewyczerpującego postępowania dowodowego, które doprowadziło do wydania decyzji naruszającej interes strony przez: a/ niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym także w zakresie wartości nieruchomości dla oceny której organ powinien przyjąć jej wartość z dnia zawierania przez skarżącego umowy przedwstępnej zbycia nieruchomości; b/ ustalenie wartości nieruchomości przed zawarciem umowy sprzedaży, bez odniesienia się do ceny sprzedaży wynikającej z umów przedwstępnych oraz wcześniejszej umowy nabycia zawartej przez skarżącego. 2/ błąd w ustaleniach faktycznych polegających na niewłaściwym przyjęciu, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, podczas, gdy prawidłowo przeprowadzona analiza zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzi do przekonania, że od czasu nabycia działki przez skarżącego do chwili jej zbycia, cena nieruchomości nie uległa zmianie, gdyż skarżący sprzedał nieruchomość za cenę porównywalną do ceny jej kupna. 3/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 ust. 2 i ust.3 u.g.n. przez ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie wartości nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2018 r. na podstawie opinii biegłego, w której błędnie i bezzasadnie ustalono wartość nieruchomości z całkowitym pominięciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie opisanych wyżej zarzutów. Autor w szczególności zaznaczył, że stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw stosowania zapisów studium przy określeniu wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, stanowi wprost zaprzeczenie treści art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a dopiero w przypadku jego braku (lub braku decyzji o warunkach zabudowy) uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, właściwym kryterium wyceny powinno być studium, którego przy określeniu wartości rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił. Biegły pominął bowiem, że w okresie tzw. luki planistycznej na mocy uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2016 r, nr [...] o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., działka nr [...] została przeznaczona na teren usług z zielenią towarzysząca, na których przewidziano zabudowę usługową, w tym w zakresie turystyki i hotelarstwa, ochrony zdrowia i odnowy biologicznej, opieki społecznej, oświaty i nauki, kultury i sztuki, rozrywki a nadto obiekty służące rekreacji i turystyce. Wobec treści art. 154 ust. 2 i 3 przywołane wyżej studium powinno być zatem brane pod uwagę przy uwzględnianiu faktycznego korzystania z nieruchomości. Zdaniem skarżącego na brak wzrostu wartości nieruchomości wskazuje także fakt, że jeszcze przed uchwaleniem m.p.z.p. z 2018 r. zawarł on przedwstępną umowę sprzedaży (w dniu [...] stycznia 2018 r.) w której zobowiązał się przenieść przedmiotową nieruchomość na nabywcę za cenę 300.000 zł. W ostatecznej umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 2018 r. cena ta nie uległa zmianie pomimo, że doszło do uchwalenie m.p.z.p. Co więcej, cena ta odpowiada także cenie za jaką skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w dniu [...] grudnia 2015 r. Treść zawieranych umów wskazuje, że w tym okresie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że powyższa cena ustalona była na podstawie informacji o cenach sąsiednich, co wskazuje na niewłaściwy dobór transakcji porównawczych przez biegłego. Zdaniem skarżącego dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest także, jaka była wartość nieruchomości w momencie kiedy ją nabył. Zaznaczył w związku z tym, że na terenie na którym znajduje się ta nieruchomość, przez ponad 15 lat brak było aktów planistycznych. Skarżący kupił tę działkę po okresie dziesięcioletniej bezczynności organów, za cenę porównywalną do kwoty jej późniejszego zbycia. Należało zatem przyjąć, że wartość tej nieruchomości w okresie przed uchwaleniem m.p.z.p z 2018 r. była wyższa niż ustalona przez biegłego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie może zostać uwzględniona. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd zgodnie z kryterium zgodności z prawem (czyli legalności) – co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2019, poz. 2167 ze zm). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2523 dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wyjaśnić także należy, że uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 lub § 2 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wyżej wskazanych wad i uchybień nie zawiera. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię prawidłowości (zgodności z prawem) ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] powierzchni 3000 m2, położonej w S., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie B. D. w S. zawartego w uchwale Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (która weszła w życie z dniem [...] listopada 2018 r.). Zdaniem skarżącego w skutek uchwalenia tego planu nie nastąpił bowiem wzrost wartości nieruchomości. W celu dokonania oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z omówionym wyżej kryterium kontroli należy w pierwszym rzędzie wskazać materialnoprawne podstawy, które legły u jej podstaw. Wynikają one z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Istota obowiązku uregulowanego w powyższym przepisie sprowadza się zatem do uiszczenia przez właściciela opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty na rzecz gminy z tego tytułu stanowi więc swoistą partycypację tej jednostki samorządu terytorialnego w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym. Kluczowym zagadnieniem, wymagającym rozstrzygnięcia na potrzeby ewentualnego nałożenia omawianej opłaty, jest więc ustalenie okoliczności wzrostu wartości danej nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności konkretyzacji wymaga wielkość tego zjawiska. Również w tym zakresie podstawowego znaczenia nabiera regulacja prawna przewidziana przepisem art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. W myśl tego przepisu, obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten – jak sygnalizowało już Kolegium - przewiduje dwie sytuacje związane z określeniem wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Pierwsza związana jest ze zmianą planu miejscowego i wówczas należy brać pod uwagę wartość terenu przy uwzględnieniu jego przeznaczenia określonego w planie miejscowym przed jego zmianą oraz w planie miejscowym zmienionym (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Druga, związana jest z uchwaleniem planu miejscowego w przypadku uprzedniego braku takiego planu, który to przypadek niewątpliwie dotyczy rozpatrywanej sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją omawianego przepisu, wzrost wartości nieruchomości należy oceniać uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego oraz faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Przywołane przepisy kształtują metodykę postępowania w celu ustalenia ewentualnego wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca ze specyfiki tego postępowania. Natomiast kwestie związane z technicznym określeniem wartości nieruchomości na podstawie cytowanego przepisu, rozstrzygane powinny być w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), przy uwzględnieniu jednakże odrębności wynikających z u.p.z.p. (o czym wprost stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). W związku z tym w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; ze zm.).Według definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). W myśl art. 149 u.g.n. przepisy Działu IV "Wycena nieruchomości" rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z art. 155 u.g.n. wynika natomiast, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W rozpoznawanej sprawie dla potrzeby określenia wzrostu wartości nieruchomości sporządzony został operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i w ocenie Sądu jest prawidłowy, zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa. W oparciu o przedstawioną powyżej analizę mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych, należy uznać jako bezzasadny podniesiony w skardze zarzut, że w sprawie w ogóle nie zaistniała podstawa do ustalenia opłaty planistycznej, albowiem wskutek uchwalenia nowego miejscowego planu nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący podnosi przede wszystkim, że biegły określając wartość nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej nie zastosował art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Zdaniem strony, wobec niezastosowania tego przepisu, biegły pominął przeznaczenie nieruchomości jakie już przed uchwaleniem planu z 2018 r. przewidywało obowiązujące od 2016 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym wadliwie określił wartość nieruchomości przed zmianą planu jak dla gruntu rolnego, pomimo, że według studium działka przeznaczona była pod usługi i zieleń towarzyszącą. W konsekwencji skarżący podnosi, że organ II instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie ocenił wyczerpująco całego materiału dowodowego. Sąd nie podziela przedstawionych w tym zakresie zarzutów skargi. Mając na uwadze jednoznaczną treść art. 37 ust. 1 u.p.z.p. należy zgodzić się z organami, że przy ustaleniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2018r. należało uwzględnić wyłącznie faktyczne sposób wykorzystania nieruchomości a nie ustalenia Studium (a więc sposób wykorzystania przewidywany dopiero w Studium). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy, a przedtem rzeczoznawca, w prawidłowy sposób przyjęły i ustaliły faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości a w konsekwencji na obciążenie opłatą planistyczną i nie naruszyły w tym względzie art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. zdanie drugie, ustawodawca postanowił, że obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania. Z przepisu tego jasno więc wynika, że przy określeniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu wyznaczonego sprzed zmiany planu, a w przypadku jego braku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (względnie jeżeli jest to korzystniejsze - przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. art. 87 ust. 3a u.p.z.p). Skład orzekający podziela w całości stanowisko wyrażane w judykaturze, że przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p, niedopuszczalne jest tym samym odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p brak jest więc podstaw do literalnego stosowania art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n, przy ustalaniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego (por. NSA w wyrokach z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11, z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2688/11 z dnia 13 grudnia 2018 r. II OSK 409-414/18, z dnia 17 marca 2020 r. II OSK 428/19 dostępne CBOSA). W konsekwencji organy obu instancji zasadnie przyjęły, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Okoliczność tę ustalono na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów (łąką i pastwiska klasa VI) oraz deklaracji o gruntach podlegających podatkiem rolnym. W związku z tym, nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. przez nieuwzględnienie przez organy oraz przez rzeczoznawcę przy wycenie, przeznaczenia sprzedanej działki określonego w Studium obowiązującym od 2016 r. Przywołany art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako przepis szczególny (co także wynika z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.) znajdujący zastosowanie w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej, wyłącza zastosowanie w tym postępowaniu art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. nakazując w razie braku planu miejscowego od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Zdaniem skarżącego o braku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu świadczą także inne okoliczności faktyczne, które nie zostały uwzględnione przy określaniu wartości nieruchomości. Organy oraz rzeczoznawca nie dokonali bowiem porównania ceny sprzedaży nieruchomości jaka określona została w umowie przedwstępnej, zawartej przez skarżącego jeszcze przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2018 r., z ceną ustaloną w umowie ostatecznej sprzedaży. Tymczasem cena ustalona w umowie ostatecznej nie została zmieniona, pomimo, że plan już wszedł w życie. Zdaniem skarżącego okoliczności te wskazują, że nie doszło do wzrostu wartości jaką nieruchomość realnie posiadała przed wejściem w życie m.p.z.p z 2018r. i po jego wejściu w życie. Według aktora skargi, o braku wzrostu wartości nieruchomości, świadczy także okoliczność, że cena nieruchomości za którą skarżący nabył ją w 2015 r. odpowiada cenie tej nieruchomości jaka została ustalona w umowie przedwstępnej zbycia z dnia [...] stycznia 2018 r. a następnie w umowie ostatecznej z dnia [...] listopada 2018 r. Sąd stwierdził, że argumentacja powyższa także nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości przez skarżącego, która miała miejsce przed wejściem w życie planu z 2018 r. oraz ustalenie w niej ceny zbycia nieruchomości na wyższym poziomie niż nieruchomości rolnej – przy uwzględnieniu – jak sugeruje skarżący – przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym Studium, nie jest okolicznością której pominięcie przez organy mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ma ona bowiem wpływu zarówno na ocenę zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej jak i na samą wysokość tej opłaty. Przypomnieć należy, że podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi wzrost wartości nieruchomości (a nie jej ceny). Zgodnie natomiast z art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (ust. 1). Jednocześnie w § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego wskazuje się, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przykładowo, w ust. 3 tego przepisu wskazuje się, że za szczególne warunki transakcji uważa się sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, z bonifikatą, z odroczonym terminem zapłaty lub z odroczonym terminem wydania nieruchomości. W związku z powyższym, jako sprzedaż, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji, można też kwalifikować zbycie przedmiotowej nieruchomości w związku z planami zmiany przeznaczenia terenu na którym ona się znajduje na cele zabudowy usługowej obejmującej, między innymi, usługi i hotelarstwo. Zresztą w samej umowie przedwstępnej zawarte zostało zastrzeżenie jej zawarcia pod warunkiem, że w dacie zawarcia umowy przyrzeczonej będzie obowiązywał plan miejscowy o treści zgodniej z aktualnym przeznaczeniem działki nr [...] w Studium (§ 2 ust. 2 umowy). W tej sytuacji fakt, że w umowie przedwstępnej, mimo że została ona zawarta jeszcze przed uchwaleniem m.p.z.p z 2018 r. w okresie tzw. luki planistycznej, określono cenę wyższą niż cena nieruchomości rolnych, nie może mieć wpływu na ustalenie wartości nieruchomości skarżących i wynikającej stąd wysokości renty planistycznej. W związku z powyższym niezasadne jest też twierdzenie, że skoro cena nabycia nieruchomości określona w umowie przedwstępnej i w umowie przyrzeczonej nie uległa zmianie, to jest to okoliczność świadcząca o braku wzrostu wartości nieruchomości. Raz jeszcze powtórzyć należy, że podstawą ustalenia opłaty jest wartość nieruchomości a rzeczoznawca majątkowy - kierując się normatywnie określonymi zasadami - określa właśnie wartość rynkową danej nieruchomości a nie jej cenę. Cena określona w umowie wiąże tylko strony danej umowy i nie musi oznaczać wartości rynkowej nieruchomości (chyba, że w subiektywnym odczuciu stron umowy). W ten sposób ustalona cena nie zawsze zatem pokrywa się z obiektywną wartością rynkową nieruchomości. W związku z powyższym dla organów orzekających nie ma znaczenia, czy cena ustalona w umowie była wyższa od wartości rynkowej nieruchomości, równa tej wartości, czy też od niej niższa. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2015r. (II OSK 1572/13 CBOSA) dla szacowania nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, cena uzyskana za wycenianą nieruchomość nie ma żadnego znaczenia i nie jest istotna z punktu widzenia sporządzenia operatu szacunkowego. W świetle obowiązujących zasad szacowania nieruchomości niedopuszczalnym byłoby więc przyjęcie w niniejszej sprawie przez organy i biegłego, wartości przedmiotowej działki na podstawie ceny sprzedaży określonej przez strony w umowie przedwstępnej. Jedynym dowodem na okoliczność jaka jest wartość nieruchomości jest bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu przepisów określających tryb i sposób sporządzenia operatu i przeprowadzania procesu wyceny. Podobnie odnieść należy się także do zarzutu nie uwzględnienia, że cena zbycia nieruchomości ustalona w umowie przedwstępnej z 2018 r. (a następnie w umowie zasadniczej) odpowiada cenie nabycia nieruchomości jaką skarżący zapłacił w 2015 r. oraz, że organy i biegły nie zbadali jaką wartość miała nieruchomość w momencie nabycia jej przez skarżącego. W tej ostatniej kwestii (dotyczącej wartości nieruchomości w chwili jej nabycia przez stronę) dodatkowo zaznaczyć trzeba, że to przepisy u.p.z.p. wyraźnie określają daty istotne dla określenia wzrostu wartości w celu ustalenia opłaty planistycznej i w niniejszej sprawie rzeczoznawca wymagania te uwzględnił określając wartość nieruchomości według cen z dnia sprzedaży nieruchomości. Uwzględniając powyższe wywody Sąd uznał, że nie jest trafny wywiedziony z powyższej argumentacji zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na określeniu wzrostu wartości nieruchomości bez wyczerpującego postępowania dowodowego i w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest bowiem jedynym dowodem na okoliczność, jaka jest wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie takie operat został sporządzony, tym samym nie jest zasadny zarzut, że organ nie przeprowadził należycie dowodów w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Natomiast twierdzenia skarżącego, oparte na zarzutach skargi kwestionujących ten operat, nie mogły być uwzględnione z omówionych wyżej przyczyn. Co do wątpliwości skarżącego dotyczących kwestii przyjętych przez biegłego do porównania transakcji, to, jako nie poparte materiałem o równej mocy dowodowej nie mogą skutecznie podważyć treści operatu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególną rolę jaką pełni w postępowaniu dowodowym przed organem administracji publicznej operat szacunkowy. W orzecznictwie akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana we wskazanym powyżej ograniczonym zakresie sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej, którą odróżnić należy od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie Kolegium, z uwzględnieniem powyższych kryteriów, poddało ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy stwierdzając, że odpowiada on wymogom obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego należało uznać za prawidłowe. Brak zatem podstaw aby sporządzonemu operatowi odmówić wiarygodności. Powyższą, pozytywną ocenę operatu przede wszystkim uzasadnia to, że jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu rzeczoznawca dokonał prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawił staranną analizę i charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości rolnych i przeznaczonych pod zabudowę obejmującego teren powiatu j. (w przypadku nieruchomości zabudowanych S. i K.). Biegły uzasadnił też wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami. Operat zawiera także przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży nieruchomości według stanu nieruchomości przed i po uchwaleniu planu - możliwie najbardziej podobnych do wycenianej. Brak zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych, który biegły dokonuje według swojej wiedzy specjalistycznej. Zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca logicznie wyjaśnił jakie atrybuty mają wpływ na wartość gruntu i wyszczególnił cechy, które przyjął do porównania w procesie wyceny. Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu nie nosi znamion dowolności. Ustalenie, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy spełnia wymogi formalne pozwalał organom obu instancji na przyjęcie go na dowód tego, jaka była wartość opisanej na wstępie nieruchomości przed i po wejściu w życie planu miejscowego z 2018 r. Zarówno treść operatu szacunkowego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazują, że w sprawie niniejszej spełniona została kluczowa – a jednocześnie sporna - przesłanka pobrania opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. tj. wykazanie, że nastąpił wzrost obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości, który jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy prawidłowo ustaliły i wykazały, że zbyta przez skarżącego nieruchomość na skutek uchwalenia ww. planu miejscowego zmieniła przeznaczenie. Wykazane bowiem zostało, że do dnia 31 grudnia 2003 r. nieruchomość była przeznaczona w planie miejscowym (ogólnym) na cele zieleni nieurządzonej o podstawowym przeznaczeniu związanym z terenami łąk, pastwisk pól uprawnych, zadrzewień i zakrzewień z zakazem trwałego zagospodarowania terenu (symbol ZN). Tych ustaleń skarżący nie kwestionuje. Następnie działka nie była objęta żadnym planem miejscowym aż do dnia [...] listopada 2018 r. Dla tego okresu organy ustaliły przeznaczenie nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i danych o opłacanym podatku od nieruchomości (rolnym) – ustalono przeznaczenie rolne nieruchomości. Te ustalenia organów skarżący podważa zarzucając, że nie uwzględniono przeznaczenia wynikającego ze Studium. Zarzut ten, co wcześniej już wykazano, nie jest jednak uzasadniony. W konsekwencji, prawidłowo więc organy uznały, że przeznaczenie działki w ewidencji gruntów miało w sprawie znaczenie dowodowe dla ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w okresie "luki planistycznej". Od dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego z 2018r nieruchomość przeznaczona natomiast została na cele zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą służących działalności związanej z gastronomią, kulturą i sztuką, rozrywką, sportem i rekreacją, turystyką i hotelarstwem, ochroną zdrowia i odnową biologiczną – co potwierdza, że zmieniła przeznaczenie. W zaskarżonej decyzji należycie wykazano zatem, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a do wzrostu wartości nieruchomości doszło w związku z wejściem w życie planu miejscowego, który zmienił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniem skargi organy uwzględniły zatem przy rozpatrzeniu sprawy całokształt istotnych okoliczności faktycznych, poddając je prawidłowej ocenie z punktu widzenia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a i działając zgodnie z art. 151 ww. ustawy oddalił skargę.