II SA/Wr 354/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A we W. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zmiany decyzji w sprawie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 2 VI 2021 r. (nr WZ.5592.8.6.2020) Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej - po rozpatrzeniu odwołania A przy ulicy [...] we W. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") od decyzji z 28 IV 2020 r. (nr 596.2019.MZ.5580.45.1zd.20) Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu odmawiającej zmiany własnej decyzji ostatecznej z 6 VI 2017 r. (nr 403.2017.MZ.5580.12.1d.17) w przedmiocie nakazów dotyczących doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, postępowanie prowadzone było z wniosku strony z dnia 18 III 2020 r., wniesionego w formie e-mail, która zwróciła się do organu I instancji o zmianę decyzji nakazowej z 6 VI 2017 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków z pkt. I decyzji nakazowej dotyczących zapewnienia odpowiednich dojść i wyjść ewakuacyjnych w budynku. Strona wniosła o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do XII 2022 r. (według decyzji nakazowej termin wynosił do 1 IV 2020 r.). Wyjaśniła przy tym, że wykonanie przedmiotowego obowiązku wymaga kompleksowej modernizacji budynku, zaś stosowne wydatki na ten cel przewidziano na lata 2020-2022. Organ I instancji odmówił jednak zmiany wyjaśniając, że powołane przez stronę okoliczności nie uzasadniają w sposób dostateczny jej słusznego interesu, a dodatkowo zachodzi kolizja z interesem społecznym, w postaci utrzymywania ponad miarę stanu naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Z kolei w ocenie organu II instancji postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Organ II instancji podkreślił, że wniosek strony został złożony w formie e-mail, nieprzewidzianej w przepisach dotyczących postępowania administracyjnego, zaś organ I instancji nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych wniosku. W konsekwencji postępowanie obciążone było wadą nieważności, co obligowało do uchylenia decyzji organu I instancji i jego umorzenia. Organ II instancji odniósł się również do merytorycznych aspektów sprawy wyrażając stanowisko, że obowiązkiem strony postępowania jest wykonanie obowiązków w terminie wskazanym przez organ. Trudności finansowe, jakkolwiek istotne z punktu widzenia interesu strony, muszą ustąpić pierwszeństwa interesowi publicznemu w postaci zapewnienia na wypadek pożaru bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia tak wielkiej wartości, jak specjalistyczna placówka wychowania pozaszkolnego. Strona zakwestionowała skargą decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 w związku z art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 i § 3a kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ uznał, że wniesiony w sprawie wniosek nie został prawidłowo podpisany, organ I instancji nie wzywał strony do złożenia prawidłowego podpisu, a mimo to wydał decyzję w pierwszej instancji, co istotnie wpłynęło na sprawę, ponieważ organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji bezpodstawnie zaniechał przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, gdy tymczasem winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, 2) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 i § 3a kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uchyleniu zaskarżonej decyzji z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że w sprawie nie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w ww. przepisie, a w każdym razie organ odwoławczy nie wskazał w zaskarżonej decyzji na taką bezprzedmiotowość i nie wyjaśnił na czym ona miałaby polegać, co istotnie wpłynęło na sprawę ponieważ spowodowało pozostawienie w sposób nieprawidłowy, tj. bez rozpoznania, wniosku pomimo, że strona nigdy nie była wzywana do uzupełnienia braku formalnego polegającego na nieprawidłowym jego podpisaniu. 3) art. 107 § 6 w zw. z 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu prawa, który został uznany przez organ odwoławczy za rażąco naruszony, uzasadniający wręcz nieważność decyzji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie zwracając m.in. uwagę, że stwierdzona wada postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogła być sanowana na etapie odwoławczym. Pismem procesowym z dnia 30 VIII 2021 r. skarżąca wniosła o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym, zaś organ – prawidłowo pouczony – nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem na chwilę wydania kwestionowanej decyzji organ nie miał podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Jak wynika z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Stosowanie powołanego przepisu następuje bowiem w związku z art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa oznacza bowiem zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe (zob. np. wyrok NSA z 6 IV 2017 r., II GSK 2468/15 – CBOSA). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych. A zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa (zob. np. wyrok NSA z 3 XII 2007 r., II OSK 1605/06 – CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy tak rozumiana bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Wprawdzie rację miał organ odwoławczy wyjaśniając, że wniosek o zmianę decyzji nakazowej został wniesiony w niewłaściwej formie, jednak taki stan rzeczy nie jest równoznaczny z bezprzedmiotowością postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 63 kpa (w wersji obowiązującej w chwili wniesienia przez skarżącą podania), wniesienie podania w formie elektronicznej nastąpić mogło wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 II 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wniesienie podania za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej nie stanowi zatem formy dokumentu elektronicznego. W orzecznictwie sądowym utrwalone jednak jest stanowisko, że podanie przesłane drogą e-mail należy traktować jako wniesione do organu na piśmie, które zawiera brak formalny w postaci braku podpisu osoby wnoszącej podanie i podlega usunięciu w trybie art. 64 § 2 kpa (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 VII 2021 r., III OSK 3660/21 – CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że podanie przesłane drogą e-mail rodzi określone obowiązki po stronie organu, do którego zostało skierowane, zaś docelowo (po usunięciu braku formalnego) może stanowić podstawę skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ administracji, do którego podanie skierowano, zobligowany jest na zasadzie art. 64 § 2 kpa do uprzedniego wezwania wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wprawdzie rację ma organ odwoławczy wyjaśniając, że wezwanie do usunięcia braków formalnych może zostać wystosowane tylko przez organ będący adresatem podania. Nie ma zatem możliwości sanowania tego rodzaju braku na etapie odwoławczym. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy miał podstawy do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Jak słusznie podniosła skarżąca, w postępowaniu odwoławczym istnieje możliwość wydania orzeczenia typu kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa. Według tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie było zaś podstaw zastosowania orzeczenia z art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Tym samym zaskarżoną decyzję odwoławczą należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 kpa, co obligowało Sąd do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa. Oczywiście uchyleniu podlegała również decyzja organu I instancji z uwagi na istotne naruszenie art. 64 § 2 kpa, polegające na jego niezastosowaniu. Organ I instancji przedwcześnie przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, mimo że nie spełniał on warunków procesowej poprawności. Decyzję organu I instancji należało więc uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien umożliwić stronie usunięcie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa i podjąć dalsze czynności adekwatne do reakcji strony na wezwanie do usunięcia braków formalnych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 200 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.