II SA/Wr 36/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia 16 grudnia 2025 r. nr 0050.333.2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na poddzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy S., będącej w dzierżawie postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł. K. K. (dalej: skarżący) wniósł skargę na opisane w sentencji zarządzenie Burmistrza S., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia z przekroczeniem kompetencji oraz pominięciem Rady Miejskiej. Wskazał, że na mocy zaskarżonego aktu Burmistrz wyraził zgodę na poddzierżawę części nieruchomości gminnej, a zgoda ta została udzielona podmiotowi, który nieprzerwanie od 2014 r. korzysta z tej nieruchomości na podstawie kolejnych zgód Burmistrza. W ocenie skarżącego, zastosowany mechanizm – wyrażanie zgody przez organ wykonawczy Gminy w formie zarządzeń – prowadzi do wyeliminowania z procesu decyzyjnego Rady Miejskiej, a tym samym pozbawienia jej możliwości rozważenia zastosowania trybu przetargowego. Skutkiem tego jest faktyczne ograniczenie dostępu innych przedsiębiorców do nieruchomości gminnej oraz utrwalenie korzystania z niej przez jeden, z góry określony podmiot, co oznacza, że Burmistrz rozporządził mieniem gminnym z przekroczeniem ustawowych kompetencji. Zarzucił również, że w zarządzeniu wskazano, że 5% czynszu poddzierżawnego będzie stanowiło dochód Gminy, przy czym umowa poddzierżawy nie stanowi załącznika do zarządzenia, a wysokość czynszu poddzierżawnego nie jest znana. Wskazał także, że zarządzenie nie zawiera żadnej analizy planistycznej, nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że umowa poddzierżawy, na zawarcie której wyrażono zgodę, nie jest sprzeczna z obowiązującym przeznaczeniem terenu. Zarzucił również brak sporządzenia wykazu o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na uzasadnienie dopuszczalności skargi wskazał, że jest ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący jest lokalnym przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą na terenie Gminy S. Zaskarżone zarządzenie dotyczy nieruchomości gminnej, która może być wykorzystana na cele gospodarcze, wykluczając możliwość ubiegania się o korzystanie z tej nieruchomości w trybie konkurencyjnym. Narusza to interes prawny skarżącego, polegający na prawie do równego i zgodnego z prawem dostępu do mienia publicznego oraz do prawidłowego, przejrzystego i gospodarnego dysponowanie mieniem wspólnoty samorządowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie w całości. Podniósł, że skarżący nie wykazał naruszenia indywidualnego interesu prawnego, opierając skargę wyłącznie na ogólnym i abstrakcyjnym założeniu istnienia prawa do konkurencyjnego dostępu do mienia komunalnego. Tymczasem prawo to nie ma charakteru ani konkretnego ani indywidualnego, co wyklucza ochronę z art. 101 ustawy gminnej. Dalej w odpowiedzi na skargę podniesiono, że Gmina jest stroną wieloletniej umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, pierwotnie zawartej w 1991 roku, kolejno zmienianej, w tym na podstawie umowy zawartej w postaci aktu notarialnego z dnia 25 marca 2010 r., na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Uchwała ta zezwala na wyrażanie zgody na oddanie nieruchomości w poddzierżawę, zatem zarzut skargi o braku konsultacji z Radą Miejską jest bezzasadny. Odniesiono się również wyczerpująco do pozostałych zarzutów skargi. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2026 r. skarżący podtrzymał w całości stanowisko prezentowane w skardze. Podniósł dodatkowo, że kolejne przedłużanie umów dzierżawy i zgody na poddzierżawę z tym samym podmiotem stanowi w istocie wieloletnie oddanie nieruchomości gminnej do faktycznego korzystanie jednemu podmiotowi. Do pisma skarżący załączył stanowisko Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 stycznia 2026 r., w sprawie podjętych działań sprawdzających co do zaskarżonego zarządzenia Burmistrza i stwierdzające brak podstaw do podjęcia działań nadzorczych, przy czym skarżący zaznaczył, że stanowisko to uważa za błędne. W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 7 lutego 226 r., skarżący podtrzymał zarzuty skargi i wskazał, że interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia wynika wprost z norm prawa materialnego, tj. z art. 44 ustawy o finansach publicznych, art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18 i 30 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby został zaskarżonym zarządzeniem Burmistrza z dnia 16 grudnia 2025 r. naruszyło jego interes prawny. W tym kontekście trzeba wyjaśnić, że u podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży naruszenie konkretnego, aktualnego interesu prawnego. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność aktu z prawem i równocześnie naruszenie przez ten akt konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę czy też zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA). Należy zatem wyjaśnić, że do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. CBOSA). W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 44 ustawy o finansach publicznych (zasada gospodarności mieniem publicznym), art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zasada przetargowości) i art. 18 i 20 ustawy o samorządzie gminnym (gospodarowanie mieniem wspólnoty samorządowej). W taki bowiem sposób strona sprecyzowała to w piśmie z dnia 7 lutego 2026 r. (k.55). Są to zasady ogóle, a zatem normy abstrakcyjne, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby jego indywidulana sytuacja prawna uległa zmianie, stała się mniej korzystna, na skutek wejścia w życie zaskrzonego aktu. Strona skarżąca nie wskazała przepisu, z którego wynikać miałyby dla strony skarżącej prawa podmiotowe, które podlegałyby ochronie na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem gminnym, czy zasad finansów publicznych. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej aktu, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżonym zarządzeniem naruszono jego (indywidulany, a nie wspólnoty samorządowej, której jest członkiem) interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W konsekwencji Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.