II SA/Wr 360/19

Dnia 14 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w obrębie C. w granicach działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...) oddala skargę w całości. Rada Gminy K. w dniu (...) lutego 2019 r. w związku z uchwałą Rady Gminy K. Nr (...)z dnia (...) lutego 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w obrębie C., w granicach działek o numerach ewidencyjnych (...)i (...), po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w obrębie C., w graniach działek o numerach ewidencyjnych (...)i (...). Uchwała została w dniu 7 marca 2019 r. – stosownie do wymogu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) - przedłożona Wojewodzie D. jako właściwemu organowi nadzoru, który w ustawowo zastrzeżonym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Wojewoda D. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyżej powołanej oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr (...) Rady Gminy K. z dnia (...) lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w obrębie C., w granicach działek o numerach ewidencyjnych (...)i (...). Skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1, § 10 oraz § 12 ust. 1 opisanej powyżej uchwały i załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając jednocześnie Radzie Gminy K. podjęcie § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 4 pkt 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem PU wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz przeznaczenia terenu pod teren zabudowy produkcyjnej z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. W szczegółowym uzasadnieniu skargi Wojewoda D. wyjaśnił, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały przez ustawodawcę określone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Skarżący organ nadzoru wskazał też, że stosownie do treści art. 9 ust. 4 powołanej powyżej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a z treści art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy wynika m.in., że plan miejscowy rada gminy uchwala po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Następnie Wojewoda D. podał w uzasadnieniu skargi, że zaskarżonym § 10 uchwały przyjęto ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem PU. Określając w ust. 2 pkt 4 wskaźniki zagospodarowania terenu postanowiono: "minimalna liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową: a) 1 stanowisko na 4 zatrudnionych na jednej zmianie; b) 1 stanowisko na 25 m² powierzchni handlowej w zabudowie usługowej; c) 1 stanowisko spełniające wymagania określone dla miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na 15 stanowisk, lecz nie mniej niż jedno stanowisko.". W ocenie organu nadzoru przyjęte w tekście planu miejscowego rozwiązanie narusza art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy. Wojewoda D. wskazał, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem PU przeznaczony został m.in. pod zabudowę usługową, a ustalenia studium (rozdz. 15 ust. 4 pkt 2, str. 35), przyjętego uchwałą nr (...)Rady Gminy K. z dnia (...) kwietnia 2008 r., dla funkcji usługowej, w tym realizowanej na terenach zabudowy mieszkaniowej, przewidują: " a) 2 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 6 m² do 20 m², b) 3 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 21 m² do 50 m², c) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m² powierzchni usług + 3 miejsca postojowe". Zdaniem organu nadzoru z powyższego wynika, że ustalone w planie miejscowym 1 stanowisko na 25 m² powierzchni handlowej w zabudowie usługowej nie pokrywa się z ustaleniami studium, które wymaga ustalenia minimum 2 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na pow. do 25 m². W przypadku większej powierzchni usług wartości te odpowiednio rosną. Organ nadzoru wskazał ponadto, że Przewodniczący Rady Gminy K. pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na zapytania organu, wyjaśnił, że "Uwzględniając fakt, że plan został opracowany w celu umożliwienia rozbudowy i modernizacji istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych, przyjęto wskaźniki odpowiadające zapotrzebowaniu na miejsca postojowe zakładu. Zgodnie z ustaleniami rozdz. 15 ust. 7 Studium ("Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów"), w przypadku, gdy na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w Studium (w tym przypadku zabudowa produkcyjno-usługowa), dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych.". W ocenie organ nadzoru ewentualne dopuszczenie utrzymania w planie miejscowym na danym terenie innej funkcji niż przewiduje studium nie ma nic wspólnego z wartościami wskaźników, które muszą być zgodne z ustaleniami przyjętymi w studium, zatem jeżeli w planie miejscowym przewidziano lokalizację funkcji usługowej na danym terenie to parametry dla tej funkcji muszą odpowiadać parametrom przyjętym dla tej funkcji w studium bez względu na to, jakie przeznaczenie dla tego konkretnego terenu przewiduje studium. W dalszej argumentacji odnoszącej się do powyżej omawianego zarzutu przedstawione zostały poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej w związku z zasadą nienaruszalność ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy uchwalaniu planu miejscowego, a w konkluzji skarżący organ zwrócił, że nieprawidłowe uregulowanie wskaźnika odnoszącego się do miejsc parkingowych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji skutkować będzie wyeliminowaniem jednego z obligatoryjnych elementów planu miejscowego względem terenu oznaczonego symbolem PU. Ta okoliczność – zdaniem Wojewody D. – uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń przyjętych dla tego terenu tj. w całości §10 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU, jak również § 4 pkt 1 uchwały odnoszącego się do przeznaczenia wskazanego terenu oraz § 12 ust. 1 regulującego szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości dla terenu PU. W dalszej części uzasadnienia skarżący organ nadzoru podał, że teren PU wyznaczony w planie jest w studium częściowo zlokalizowany na obszarze oznaczonym symbolem MU, a z tekstu studium wynika, że tereny MU to tereny zabudowy mieszanej (mieszkaniowej, usługowej oraz zagrodowej). Jednocześnie studium dopuszcza na wskazanych terenach wprowadzanie, w uzasadnionych przypadkach, funkcji zamiennych: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), usług publicznych (UP) oraz sportu i rekreacji (US). W planie miejscowym przeznaczenie terenu PU ustalone zostało, jako tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej, przez co należy rozumieć teren przeznaczony pod obiekty i urządzenia produkcji, przetwórstwa, usług, logistyki, transportu, składowania i magazynowania. Należy zatem stwierdzić, że ustalone w planie miejscowym przeznaczenie na terenie PU w zakresie, w jakim przewiduje lokalizację zabudowy produkcyjnej na terenie zlokalizowanym w studium na obszarze MU, wykracza poza dopuszczone w studium funkcje na tym terenie. W uzasadnieniu do uchwały powołano się na zapis studium dopuszczający utrzymanie funkcji istniejącej w dniu wejścia w życie studium w uzasadnionym przypadku, gdy na danym terenie występuje zagospodarowanie funkcją inną niż wskazana w studium (rozdz. 15 ust. 7, str. 35). Tekst studium dopuszcza taką możliwość, jednakże "(...) w sytuacji gdy w procedurze sporządzania planu miejscowego projektowane tereny pod nowe funkcje wyznaczone w studium nie uzyskają stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa, np.: 1) nie uzyskają zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolnicze i nie leśne zgodnie ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) nie uzyskają zgody wojewody w zakresie uzgodnienia w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny (ustawa o ochronie przyrody), 3) oraz innych wymaganych przepisami prawa, – dopuszcza się utrzymanie, w planie miejscowym, dotychczasowego użytkowania.". Rada Gminy K. w przesłanych wyjaśnieniach wskazała, że: "Na działkach o nr (...)i (...)w C., pod adresem C. (...) aktualnie swoją siedzibę ma producent mebli tapicerowanych A. Sp. z o.o. Rada Gminy K. przystąpiła do sporządzenia planu w celu umożliwienia rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych (modernizacji linii produkcyjnej i rozbudowa o część magazynowo-logistyczną). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. (jako organ odpowiedzialny za monitorowanie obszarów Natura 2000) w deklaracji (...)z dnia (...) listopada 2016 r. stwierdził, że z uwagi na charakter i zakres planowanych prac, lokalizację w obszarze zabudowanym oraz zasięg oddziaływania inwestycji ograniczony do najbliższego otoczenia - nie powinien negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 (a w związku z tym przeprowadzenie odpowiedniej oceny wymaganej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady (...), nie zostało uznane za niezbędne). (...) Ponadto, zgodnie z ustaleniami rozdz. 15 ust. 7 Studium ("Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów"), w przypadku, gdy na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w Studium (w tym przypadku zabudowa produkcyjno-usługowa), dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych. Uwzględniając cele, w jakich został sporządzony plan miejscowy, zakładany sposób przeznaczenia terenu i obiektów z nim związanych nie jest sprzeczny z ustaleniami Studium.". Odnosząc się do powyższych wyjaśnień Wojewoda D. stwierdził, że kwestia odmiennego przeznaczenia terenów w planie miejscowym w stosunku do studium nie dotyczy w tym przypadku wyłącznie ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko, na które powołuje się Gmina. W analizowanym przypadku nieprawidłowość dotyczy bowiem samego faktu przeznaczenia terenu pod funkcję produkcyjną, której studium w ogóle nie przewiduje na tym terenie. Organ nadzoru zwrócił ponownie uwagę, że rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest bezwzględnie związana ustaleniami studium. Przeznaczenie terenu w studium będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu planu, natomiast przeznaczenie terenu w miejscowym planie wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów planu, ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne. Zdaniem Wojewody D. w przypadku uchwały nr (...) Rada Gminy K., widząc celowość rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli oraz mając na uwadze określone w studium przeznaczenie zlokalizowanych w tym obszarze terenów, powinna zainicjować, w sposób określony w art. 9 ust. 1 ustawy, procedurę zmiany obowiązującego studium, podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany. Następnie, w wyniku przeprowadzenia procedury określonej w art. 11 ustawy, powinna przyjąć uchwałę w sprawie zmiany studium, dopuszczającą postulowane w przyszłym planie miejscowym (bądź jego zmianie) określone funkcje dla poszczególnych rodzajów terenów. W zakończeniu uzasadnienia skarżący organ nadzoru zwrócił uwagę, że studium, określając politykę przestrzenną gminy, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego. W doręczonej Sądowi w dniu 4 czerwca 2019 r. odpowiedzi na skargę rada Gminy K., reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi, a uzasadniając wniosek wskazała m.in., że organ nadzoru dokonał niewłaściwej interpretacji ustaleń Studium. Wojewoda D. zakwestionował zgodność ustaleń planu (w zakresie przeznaczenia terenu PU) z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy określonymi w Studium, zarzucając Radzie Gminy K. istotne naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Gminy K. Wojewoda D. swoje stanowisko oparł na błędnej interpretacji zapisu rozdz. 15 ust. 7 Studium ("Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów"), łącząc dwie odrębne myśli zawarte w ust. 7: "w przypadku, gdy w dniu wejścia w życie niniejszego studium, na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych bądź innych dokumentach planistycznych, w sytuacji, gdy w procedurze sporządzenia planu miejscowego projektowane tereny pod nowe funkcje wyznaczone w studium nie uzyskają stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa, np.: 1) nie uzyskają zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolnicze i nie leśne zgodnie ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) nie uzyskają zgody wojewody w zakresie uzgodnienia w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny (ustawa o ochronie przyrody), 3) oraz innych wymaganych przepisami prawa, - dopuszcza się utrzymanie, w planie miejscowym, dotychczasowego użytkowania." W ocenie Gminy przywołane zapisy oznaczają, że w Studium dopuszczono (odrębnie): – utrzymanie w planie istniejącej na danym terenie funkcji - w uzasadnionych przypadkach (w analizowanym przypadku jest to modernizacja istniejącego zakładu produkcyjnego w granicach działek, do których Inwestor ma tytuł prawny), – utrzymanie w planie istniejącej na danym terenie funkcji - gdy wprowadzenie w planie funkcji zgodnej z kierunkami określonymi w Studium jest niemożliwe ze względu na uwarunkowania wynikające z dokonanych uzgodnień lub braku zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (taka okoliczność faktycznie nie zachodzi w ocenianym przypadku). Ponadto uwzględniając cele, dla jakich został sporządzony plan miejscowy, należy zdaniem Gminy stwierdzić, że przyjęty w planie sposób przeznaczenia terenu i obiektów z nim związanych nie jest sprzeczny z ustaleniami Studium, przy czym pozostałe zarzuty skargi są także konsekwencją przyjętej przez organ nadzoru błędnej interpretacji ustaleń Studium. Uzasadniając to stwierdzenie Gmina K. wyjaśniła, że w § 10 uchwały określono, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem PU. Plan został opracowany w celu umożliwienia rozbudowy i modernizacji istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych i przyjęto wskaźniki odpowiadające zapotrzebowaniu na miejsca postojowe zakładu. Następnie podała, że w § 28 pkt 2 obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., B., L., Ż., K., C., S. H., S. H. – B., uchwalonego Uchwałą Nr (...) Rady Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia (...) kwietnia 2003 r. Nr (...) poz. (...)) ustalono "obowiązek zapewnienia poszczególnym terenom właściwej ilości stanowisk postojowych, w tym parkingów terenowych i garaży, w ilości nie mniejszej niż (..) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 25 m² powierzchni użytkowej funkcji usługowej zlokalizowanej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, lecz nie mniej niż 2 miejsca postojowe". Ponieważ w obowiązującym dotychczas planie z 2003 r. działka nr (...) w całości, a działka nr (...)w części (południowa część działki o powierzchni 0,45 ha) położone są w liniach rozgraniczających terenu zabudowy mieszanej, oznaczonego symbolem G.MU.6., przyjęte w § 10 ust. 2 pkt 4 lit b zaskarżonej uchwały wskaźniki miejsc parkingowych stanowią transpozycję tego ustalenia i nie naruszają ustaleń Studium, ponieważ wynikają z obecnego sposobu użytkowana terenu. Ponadto – zdaniem Gminy K. zakwestionowanie przez organ nadzoru ustaleń zawartych w § 12 ust. 1 uchwały także należy traktować jako konsekwencję błędnej interpretacji ustaleń Studium, a wnosząc o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 uchwały, organ nadzoru dąży do wyeliminowania z planu wszelkich regulacji odnoszących się do terenu zabudowy produkcyjnej i usługowej PU, natomiast ustalenie takiego przeznaczenia stanowiło cel podjętej procedury planistycznej, a zasady scaleń i podziałów nieruchomości określone w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały realizują obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Wojewody D. oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami odpowiedniej procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakresem tak sprawowanej kontroli objęte zostały również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej powyżej ustawy procesowej). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy), przy czym stosownie do art. 134 § 1 powoływanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub części (art. 151 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody D., działającego jako organ nadzoru, wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznane tym przepisem organowi nadzoru uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy ten organ przed upływem trzydziestu dni od dnia przedłożenia mu przez organ gminy uchwały nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru uznając wadliwość kwalifikowaną uchwały, wymagającą w jego ocenie – jej wyeliminowania z obrotu prawnego, powinien zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt ustrojowy wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistnienia naruszenia prawa, przy czym przepis art. 91 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenie organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustawowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 omawianej ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. Wyrok WSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OWSA 1990 r., Nr 4 poz. 2; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. Akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa, uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały i jej podstawę materialnoprawną, którą stanowiły przepisy powołanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała, której legalność kwestionuje Wojewoda D. wniesioną skargą podjęta została w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość kontrolowania jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny wynika – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – z przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a dyspozycja ustawodawcy dotycząca formuły tej kontroli zawarta została w przepisie art. 147 § 1 tej ustawy, który nie może być rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności danych aktów. Istotne jest również, że rozpoznając skargę na uchwałę podjętą w sprawie studium lub planu miejscowego sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania tych aktów (tj. planu miejscowego lub studium), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie zasadnicze przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie studium lub planu miejscowego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną należy odnosić do problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), jego ustaleń i postanowień, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych przez organy planistyczne i zmieniających do uchwalenia studium (np. wyroki WSA: z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Należy też zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego albo trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać zakwalifikowane jako istotne, czyli takie które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W judykaturze administracyjnej uznano bowiem - zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie zasadnie, że określenie "istotny" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyrażenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień a skutkami zastosowania sankcji nieważności (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę prawidłowe jest również stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie znaczące wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, zatem takie naruszenie prawa które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (np. wyrok WSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2828/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 605/17, Lex nr 2507602. W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że wniesiona na opisywaną wcześniej uchwałę Rady Gminy K. skarga, w której Wojewoda D. zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie, mimo rozważenia w toku dokonywanych w sprawie czynności rozpoznawczych powołanego wcześniej przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ uchwałodawczy ustaleniami przyjętymi w § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 4 pkt 1 zaskarżonego aktu planistycznego przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których ustawodawca postanowił o obowiązku zachowania zgodności studium i planu miejscowego, określonym jako obowiązek nienaruszania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń obowiązującego na danym obszarze planistycznym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując taką ocenę Sąd uwzględnił wynikającą z regulacji ustawowej wzajemną relację obu aktów planistycznych oraz ich różny status prawny i charakter merytoryczny. Uznał również za niemająca znaczenia w sprawie argumentację Gminy K. przedstawioną w odpowiedzi na skargę, w której powołano się na wskaźniki miejsc parkingowych przyjęte w § 28 pkt 2 planu miejscowego przyjętego przez Radę Gminy K. uchwałą Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. i wyjaśniono, że wskaźniki przyjęte w kwestionowanym skargą ustaleniu planistycznym stanowią ich transpozycję. Sąd oceniając legalność ustalenia planistycznego zawartego w § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b dotyczącego terenu oznaczonego symbolem PU i przeznaczonego pod zabudowę usługową, uwzględniał obiektywny porządek prawny, w tym zobowiązany był do dokonania analizy treści tego zapisu planistycznego z treścią obowiązującego na terenie Gminy K. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr (...) Rady Gminy K. z dnia (...) kwietnia 2008 r. W studium przy określaniu wskaźników miejsc postojowych dla funkcji usługowej, w tym realizowanej na terenach zabudowy mieszkaniowej wprowadzono skonkretyzowane parametry powierzchniowe dla usług i przyjęto: a) 2 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na powierzchni od 6 m² do 20 m², b) 3 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na powierzchni od 21 m² do 50 m², c) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m² powierzchni usług + 3 miejsca postojowe". Wbrew twierdzeniom skarżącego organu nadzoru zamieszczonym w uzasadnieniu skargi, studium nie zawiera ustalenia, wymagającego minimum 2 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na powierzchni do 25 m². Niezależnie od tego należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę, że studium w przypadku, w którym nie wprowadza przy określaniu wskaźników miejsc postojowych górnego ograniczenia powierzchniowego, przyjmuje 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m² powierzchni usług + 3 miejsca. Kwestionowany skargą zapis planistyczny przyjęty w warunkach regulacji określającej minimalna liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową ustala 1 stanowisko na 25 m² powierzchni handlowej w zabudowie usługowej (§ 10 ust. 2 pkt 4 lit b). Ponadto ustala: 1 stanowisko na 4 zatrudnionych na jednej zmianie i 1stanowisko spełniające wymagania określone dla miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na 15 stanowisk, lecz nie mniej niż jedno stanowisko (§ 10 ust 2 pkt 4 lit. a i c). W uznaniu Sądu przyjęty w akcie planistycznym wskaźnik parkingowy nie musi być tożsamy z określonym w studium dla spełnienia wymogu nienaruszalności jego treści. (Przedmiotowe ustalenie, kwestionowane przez organ nadzoru, przyjmuje – w istocie – bardziej korzystny dla użytkowników parkingu wskaźnik miejsc postojowych). Należy tez zwrócić uwagę na stopień szczegółowości treści studium w omawianym zakresie i brak określenia wskaźnika, który mógłby być bezpośrednio zastosowany do ustalenia planistycznego dotyczącego wskaźnika miejsc postojowych na terenie oznaczonym w planie symbolem PU. Istotne też jest, że obszar objęty działaniami planistycznymi i treścią przedmiotowej uchwały stanowią dwie działki z istniejącą zabudową o konkretnej funkcji, a celem podjętej procedury planistycznej było umożliwienie właścicielowi nieruchomości rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych, polegającej na modernizacji linii produkcyjnej i budowie części magazynowo-logistyczej. Ponadto – zdaniem Sadu – nie zasługują na akceptację zarzuty skarżącego organu nadzoru, wyprowadzone z treści rozdziału 15 ust. 7 studium, dotyczącego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem PU w sposób niezgodny z treścią studium. W ocenie Sądu warunkowanie utrzymania w sporządzonym planie miejscowym dotychczasowego użytkowania terenu, odmiennego niż przyjęte w studium, nieuzyskaniem stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa dotyczy sytuacji, w której zamierza się wprowadzić w planie dla danego terenu nową tzn. nieistniejącą dotychczas funkcję, określoną w studium. Nie dotyczy to przypadku, objętego przedmiotową regulacja planistyczną, do którego odnosi się odrębna – zdaniem Sądu, podzielającego w tym zakresie stwierdzenia Gminy K. – zasada, przyjęta w studium, zgodnie z którą dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach w sporządzonych nowych planach miejscowych lub innych dokumentach planistycznych utrzymanie funkcji innej niż przewidziana w studium, jeżeli w dniu wejścia w życie studium na danym obszarze występuje zagospodarowanie tą funkcją. Akta planistyczne nie uprawniają do stwierdzenia, że ten warunek tzn. istnienie na tym obszarze w dniu wejścia w życie studium funkcji produkcyjno-usługowej nie został spełniony. Nie formułuje również takiego zarzutu Wojewoda D.. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach nie można uznać, że ustalenia planistyczne w granicach działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...), przyjęte zaskarżoną uchwałą, naruszają studium, a poprzez to w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Nie kwestionując dopuszczalności uwzględnienia w zaskarżonej uchwale planistycznej terenu oznaczonego symbolem PU, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zgodnie z wnioskiem skarżącego organu nadzoru – wszystkich ustaleń przyjętych dla tego terenu tj. § 4 pkt 1, § 10, § 12 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. J.N.26.09.2019