II SA/Wr 361/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie żądania wykupu działek oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody D. (dalej jako: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Starosty L. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem tym organ I instancji zwrócił B. W. (dalej: skarżąca) oraz uczestnikowi postępowania sądowoadministracyjnego, K. W., podanie w sprawie żądania wykupu działek nr [...] i [...],[...], obręb [...] – L. Wnioskiem z dnia 7 września 2017 r. B. W. oraz K. W. wystąpili do organu I instancji z żądaniem wykupu działek nr [...] oraz [...],[...], obręb [...] – L., gdyż w ich ocenie nie nadają się one do wykorzystania w dotychczasowy sposób. Wniosek swój skarżąca oraz uczestnik postępowania uzasadnili tym, że wskutek wydania przez Wojewodę D. decyzji z dnia [...] nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. dla zadania "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...]" ograniczono im jako współwłaścicielom na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...],[...], obręb [...] – L. Odrębną decyzją Wojewoda D. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej oraz K. W. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a. zwrócił skarżącej oraz K. W. podanie, wskazując w uzasadnieniu, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości nie wskazuje, aby niemożliwe było prawidłowe korzystanie z niej w sposób dotychczasowy albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Organ I instancji stwierdził, że budowa gazociągu na działkach na [...] i [...] nie spowodowała zaprzestania przez właścicieli hodowli koni, ani prowadzenia gospodarki rolnej. Wobec powyższego w ocenie organu I instancji brak jest podstaw do nabycia wskazanych działek, a tym samym do zawarcia umowy, o której mowa w art. 124 ust.5 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej: u.g.n. Zdaniem organu I instancji właściwy do rozpoznania żądania skarżącej oraz K. W. jest sąd powszechny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2018 r. organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji w całości wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2017 r. poz. 2302 z późn. zm.), dalej: ustawa, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. stosuje się odpowiednio. Wobec powyższego organ odwoławczy podkreślił, że w okolicznościach określonych w art. 124 ust. 5 u.g.n. nabycie nieruchomości może nastąpić wyłącznie w drodze umowy, a zatem spór na tym tle może mieć tylko charakter cywilnoprawny, zaś żądanie właściciela nieruchomości nie wszczyna postępowania administracyjnego. Jak podkreślił organ odwoławczy, w przypadku gdy właściwy starosta lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 2 u.g.n. po otrzymaniu stosownego żądania odmówi stronie zainteresowanej nabycia nieruchomości w trybie art. 124 ust. 5 u.g.n., to strona może wystąpić do sądu powszechnego o zobowiązanie do nabycia nieruchomości na podstawie art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.), dalej jako: k.c. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że wniosek skarżącej oraz K. W. nie stanowi podania w rozumieniu przepisów k.p.a., tym samym organ I instancji nie mógł wydać postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w jego ocenie organ I instancji po rozpoznaniu żądania powinien skierować do zainteresowanych pismo informujące o stanowisku w zakresie braku woli nabycia nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego błędnie wskazano w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja lokalizacyjna wydana została nie z urzędu, lecz na wniosek spółki A. S.A., to wniosek skarżącej oraz K. W. powinien zostać skierowany do tej spółki – jako podmiotu występującego z wnioskiem o zezwolenie na zakładanie instalacji przesyłowych - a nie starosty. W skardze na to postanowienie organu II instancji B. W. oraz K. W. podnieśli, że Wojewoda D. nie zajął w istocie stanowiska w przedmiocie zgłoszonego przez nich żądania wykupu nieruchomości. Podkreślono, że wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy wniosek słusznie złożony został do Starosty L., a nie spółki. Ponadto, B. W. i K. W. nie zgadzają się z organem pierwszej instancji, który twierdzi, że nieruchomość może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy i zgodny z jej przeznaczeniem. W skardze podkreślono, że w treści protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 września 2012 r. w Wydziale Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wskazano, że pozostawiona po robotach budowlanych ziemia nie nadaje się do prowadzenia hodowli koni. Skarżący podnieśli nadto, że organ odwoławczy kieruje korespondencję na adres: ul. H., L., a więc pod adres lokalu, który został sprzedany w 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 361/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada zaskarżony akt organu administracji publicznej w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, z urzędu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Z akt sprawy wynika, że skarżąca oraz uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, K. W., wystąpili do Starosty L. z żądaniem wykupienia działek nr [...] i [...] [...], obręb [...] – L., gdyż w ocenie wnioskodawców w wyniku prac wykonanych w związku z inwestycją polegającą na budowie gazociągu nie mogą korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Ponadto, z akt sprawy wynika, że na podstawie art. 24 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy oraz art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. Wojewoda D. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Ponadto, w myśl art. 124 ust. 5 u.g.n. jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. W świetle przywołanych regulacji wskazać należy, że rację ma organ odwoławczy podkreślając, że żądanie nabycia nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 5 u.g.n. nie wszczyna postępowania administracyjnego. Przepis ten daje bowiem podstawę do wystąpienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego z wnioskiem o nabycie przez starostę lub podmiot występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 2 u.g.n. tj. przedsiębiorcę przesyłowego, jednakże w razie uznania wniosku za zasadny, postępowanie kończy się zawarciem umowy cywilnoprawnej, a nie wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym, w przypadku uznania przez odpowiednio starostę lub przedsiębiorcę przesyłowego, iż brak jest uzasadnienia do nabycia nieruchomości, brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego, w tym postanowienia o zwrocie żądania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane orzecznictwie – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 666/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 105/09 (orzeczenia opublikowane zostały w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie w ogóle nie znajdują zatem zastosowania przepisy k.p.a., a tym samym art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Słusznie bowiem organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił, iż w sprawie zgłoszonego przez skarżącą oraz uczestnika postępowania żądania właściwy jest sąd powszechny. W pierwszej kolejności bowiem podmiot właściwy w świetle art. 124 ust. 5 u.g.n. tj. odpowiednio starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 powinien zająć stanowisko w kwestii woli nabycia nieruchomości w formie pisemnej, nie wydając jednak aktu administracyjnego tj. decyzji lub postanowienia. Przepis art. 124 ust. 5 u.g.n. reguluje bowiem stosunki cywilnoprawne, a zatem brak jest konstytutywnego dla stosunku administracyjnego stosunku nadrzędności i podporządkowania pomiędzy organem a wnioskodawcą. W konsekwencji, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustosunkowując się do żądania wykupu działek gruntu organ powinien pisemnie poinformować o swoim stanowisku w sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym zgłoszone przez wnioskodawców na podstawie art. 124 ust. 5 u.g.n. roszczenie nie jest rozpatrywane według właściwości przez sąd powszechny. Wyłącznie bowiem w sytuacji, w której starosta lub występujący z wnioskiem o zezwolenie odmówi stronie zainteresowanej nabycia nieruchomości, to strona taka może wystąpić do sądu powszechnego o zobowiązanie do nabycia nieruchomości. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 1047 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 z późn. zm.) zgodnie z którym, jeżeli dłużnik jest obowiązany do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, prawomocne orzeczenie sądu zobowiązujące do złożenia oświadczenia zastępuje oświadczenie dłużnika w zw. z art. 64 k.c., w myśl którego prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Powyższe potwierdza zatem błędne powołanie się przez organ I instancji na art. 66 § 3 k.p.a., albowiem przepis ten mógłby mieć zastosowanie po pierwsze tylko w razie zaistnienia w sprawie podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, a po drugie, gdy w sprawie właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd powszechny. Ani treść przepisu art. 124 ust. 5 u.g.n., ani cywilnoprawny charakter roszczenia w nim uregulowanego nie przesądzają jednak o właściwości sądu powszechnego w sprawie rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 5 u.g.n. W świetle powyższego organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji, sam zaś nie miał podstaw do zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonego przez skarżącą oraz uczestnika roszczenia, gdyż w sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a zatem nie mamy w niej do czynienia z dewolutywnością kompetencji w kwestii orzekania co materialnego przedmiotu sprawy. Organ odwoławczy właściwie ograniczył się do formalnej kontroli prawidłowości postanowienia organu I instancji, przekroczyłby jednak swoje uprawnienia, gdyby zajął stanowisko w przedmiocie zasadności lub braku uzasadnienia do nabycia działek nr [...] i [...],[...], obręb [...] – L. przez starostę. Podobnie, jeżeli chodzi o kontrolę wydanych w sprawie postanowień przez tutejszy sąd, który nie ma podstaw do orzekania w kwestii nabycia nieruchomości przez starostę. Na marginesie powyższych rozważań, odnosząc się do kwestii właściwości podmiotu, do którego w świetle art. 124 ust. 5 u.g.n. można wystąpić z żądaniem nabycia nieruchomości to również w tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. W ocenie sądu w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, która obejmuje orzeczenie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, została wydana na wniosek przedsiębiorcy przesyłowego, to do niego należy skierować żądanie wykupu nieruchomości z uwagi na niemożność dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej byłby zaś właściwy w sprawie takiego żądania w razie wydania decyzji lokalizacyjnej z urzędu. Takie rozumienie przywołanego przepisu wynika z literalnego jego brzmienia, w którym ustawodawca wskazał, iż właściwy w sprawie żądania nabycia nieruchomości jest "odpowiednio" starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2. W świetle akt sprawy sąd nie znajduje również podstaw do uznania zarzutu dotyczącego przesyłania korespondencji przez organ odwoławczy na adres sprzedanego lokalu przy ul. H. w L. za zasadny. Z akt administracyjnych jednoznacznie bowiem wynika, że całość korespondencji organ odwoławczy kierował na wskazany przez B. W. oraz K. W. w treści zażalenia adres, tj. ul. W., L. Z uwagi na całość powyższych ustaleń stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy podniesione przez skarżącą zarzuty, zdaniem sądu, nie zasługują na uwzględnienie w świetle powszechnie obowiązującego prawa - w związku z czym, sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.