II SA/Wr 373/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej usunięcie niewłaściwego stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; III. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi J.Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych zwiększonych o 22 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił J.K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] Nr [...], nakazującej ww. – jako właścicielowi budynku mieszkalnego nr 30 w Ch. zlokalizowanego na działce nr 64/1, AM-3, obręb 0002 Ch. – usunięcie niewłaściwego stanu technicznego obiektu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Postanowienie to oparto na ustaleniach, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona została stronie w dniu 29 stycznia 2007 r. Odwołanie od tej decyzji wniesiono za pośrednictwem poczty w dniu 23 lutego 2007 r., co potwierdza data stempla pocztowego umieszczona na kopercie w której nadesłano odwołanie. W oparciu o powyższe fakty, organ uznał zatem, że przy wnoszeniu odwołania nie został zachowany termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. o którym prawidłowo skarżący został pouczony w decyzji pierwszoinstancyjnej. W dniu 15 marca 2007 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Wniosek ten – w wyniku przekazania przez Sąd – wpłynął do organu odwoławczego w dniu 6 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji postanowienie podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy uchylił we własnym zakresie, gdyż podjęto je bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Rozpoznając natomiast podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. dla przywrócenia terminu muszą łącznie wystąpić cztery przesłanki określone w tym przepisie. Jest to: uprawdopodobnienie przez zainteresowaną osobę braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności dla której był on ustanowiony. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że okoliczność na którą powołuje się skarżący nie wykluczała dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenie odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Na podstawie zaświadczenia Ośrodka Pomocy Społecznej w M. załączonego do wniosku organ ustalił, że zainteresowany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką J.. W oparciu o powyższe dowody stwierdził więc, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu odwołania nastąpiło bez jego winy i z tego względu odmówił jego przywrócenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J.R.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podtrzymując w niej dotychczas prezentowane stanowisko. Wskazał, że powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania były "przyczyny chorobowe nagłe" oraz "niepełnosprawność narządów ruchu od urodzenia". Skarżący nie zgodził się również z argumentacją odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zaprezentowaną przez organ II instancji stwierdzając, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż zamieszkująca z nim matka "nie została zapoznana ze sprawą" i z tej przyczyny nie powierzył jej nadania listu. Nadto – jak podnosił – "własne pisma urzędowe, zwykł nadawać osobiście". Dla dobra sprawy wnosi więc o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej, przy czy kontrola ta przeprowadzana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) jest zgodny z prawem jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Dokonując powyższej kontroli sąd związany jest granicami sprawy, nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a) jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). O ile natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż podjęto je z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 58 k.p.a. Określa on przesłanki przywrócenia terminu dla dokonania danej czynności procesowej stanowiąc, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu wnosi się zaś w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby konieczne jest dopełnienie czynności dla której określony był termin (§ 2). Jak zatem zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie czterech przesłanek: 1) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu; 2) wniesienia przez zainteresowanego prośby (wniosku) o przywrócenie terminu; 3) dochowanie nieprzywracalnego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności dla której ustalony był uchybiony termin. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie spełnił pierwszej z ww. przesłanek tj. nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Stanowisko to organ uzasadnił jednak w sposób bardzo lakoniczny ograniczając się do wskazania, że przywołane przez stronę okoliczności nie wykluczają możliwości sporządzenia odwołania i nadania go na poczcie osobiście lub przy pomocy domownika. Podniósł, że strona zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką. Jak należy więc domniemywać – zdaniem organu - skarżący mógł skorzystać z jej pomocy przy nadawaniu odwołania. Motywując swoje stanowisko, wojewódzki inspektor nie przywołał jednak nawet okoliczności uzasadniających uchybienie terminu do wniesienia odwołana, które wskazane zostały przez skarżącego we wniosku. Konkretnie nie wiadomo więc jak zostały one przez organ zinterpretowane. Na podstawie lektury podania z dnia 15 marca 2007 r. można zaś stwierdzić, że strona jako przyczynę uchybienia terminu wskazała "przewlekłą chorobę" wyjaśniając, że powodowała ona "inwalidztwo ruchu" i uniemożliwiała mu opuszczanie miejsca zamieszkania. Skarżący podał również, że choroba jego polega na dyskopatii ostrej oraz, że od urodzenia choruje na przykurcze porażenne kończyn dolnych. Odnosząc tak skonstruowane podanie do treści art. 58 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten jednoznacznie stanowi, iż zainteresowany powinien uprawdopodobnić – a nie udowodnić - brak winy w uchybieniu terminu. Wystarczy zatem uwiarygodnienie twierdzenia o danym fakcie, tu: zdarzenia stanowiącego przyczynę niedochowania terminu, bez winy zainteresowanego. W orzecznictwie podkreśla się, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności jakiej należy wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wiązać go więc należy, z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1718/96). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w doktrynie jako typowy przykład braku winy w uchybieniu terminu wymienia się chorobę zainteresowanego, która uniemożliwiła mu wyręczenie się osobami trzecimi. O braku winy można zatem mówić w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, w których nie miał on wpływu na zdarzenie (często losowe), stanowiące przeszkodę w dotrzymaniu terminu procesowego. Chodzi więc o sytuacje, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia czyli, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak B Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" CH. Beck 2004. s. 328). W rozpoznawanej sprawie jako przeszkodę uniemożliwiającą dochowanie terminu skarżący wskazał przewlekłą chorobę którą jest dotknięty i konkretne schorzenia które - jak twierdzi - nie pozwoliły mu na jakiekolwiek poruszanie się. Nie określił przy tym precyzyjnie, które z podanych przez niego schorzeń było w konkretnym czasie przeszkodą uniemożliwiająca mu dochowania terminu dla wniesienia odwołania. Nie podał również, czy istniały przyczyny uniemożliwiające mu – przy braku możliwości poruszania się - skorzystania z pomocy osób trzecich (np. matki z którą zamieszkuje) w nadaniu odwołania. Wreszcie nie przedstawił wyjaśnień, które pozwoliłyby organowi na ustalenie, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ustawowym okresie 7 dni od dnia w którym ustała przeszkoda uniemożliwiająca dochowanie tego terminu. Tymczasem kwestia ta jest istotna, gdyż uprawdopodobnienie braku winy musi obejmować pewne granice czasowe, co niezbędne jest dla ustalenia dnia ustania przyczyny uchybienia, a w konsekwencji początku biegu terminu dla wniesienia prośby o jego przywrócenie. Tak nieprecyzyjne i lakoniczne wyjaśnienia mogły być przez organ uznane za niewystarczające. Nie jest to jednak jednoznaczne z tym, że mogły one stanowić same w sobie podstawę do automatycznej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Fakt, że strona musi jedynie uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu powoduje, że w postępowaniu w którym wniosek o przywrócenie terminu jest rozpoznawany nie mają zastosowania zasady dotyczące przeprowadzenia dowodów (art. 75 k.p.a.). Również ciężar uprawdopodobnienia omawianej przesłanki spoczywa na wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, powyższe nie zwalnia jednak organu z obowiązku stosowania w tym postępowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art.7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Strona składając odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia spełniła bowiem podstawowe wymogi do uruchomienia tego postępowania. Skoro zaś nie wykazała w dostatecznym stopniu przesłanek umożliwiających jego uwzględnienie, to ze względu na wiążące na każdym etapie postępowania zasady zawarte w przywołanych wyżej przepisach, organ zobowiązany był do podjęcia wszelkich działań, których efektem byłoby potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności na które się powoływała we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006r. I OSK 1330/05, LEX nr 289592 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1708/05, LEX nr 213431). Inaczej mówiąc – wobec lakoniczności wniosku, w którym nieumiejętnie próbowano uzasadnić przyczyny uchybienia terminu – organ winien, wezwać zainteresowanego do sprecyzowania treści tego wniosku przez złożenie wyjaśnień co do określenia w sposób konkretny rodzaju schorzenia (choroby) nie pozwalającej wnioskodawcy na samodzielne poruszenie się, czasu trwania tej choroby oraz powodu dla którego nie skorzystał z pomocy osób trzecich (chociażby matki z którą prowadzi gospodarstwo domowe) przy nadaniu odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, nie podjął jednak żadnych kroków wyjaśniających w powyższym zakresie a zatem nie można uznać, aby wskazane przez niego powody odmowy przywrócenia terminu, ze względu na nie uprawdopodobnienie braku winy w jego uchybieniu, mogły być – świetle ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy - uznane za wystarczające. Tym samym podejmując zaskarżone orzeczenie organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności, które oceniając analizowaną przesłankę, powinien był uwzględnić przy orzekaniu. Zauważyć również należy, że organ odwoławczy odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, poprzestał jedynie na analizie przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu tego terminu, a więc przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a. Tymczasem z § 2 przywołanego przepisu wynika przesłanka, która powinna poddana być ocenie organu w pierwszym rzędzie. Prośbę o przywrócenie terminu należy bowiem wnieść w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W orzecznictwie podkreśla się, że termin ten jest terminem prekluzyjnym, nie podlegającym przywróceniu a to znaczy, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin ten nie może zostać przywrócony (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 551/00). W takiej sytuacji organ winien przed przystąpieniem do oceny przesłanki braku winy w uchybieniu terminu, przede wszystkim ustalić datę w której bieg rozpoczął termin do złożenia przedmiotowej prośby, a więc dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Z treści orzeczenia nie wynika jednak aby kwestia ta w ogóle poddana była ocenie organu. Tymczasem ustalenie, czy strona dochowała terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym - w mniemaniu zainteresowanego - ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku (por. A. Wróbel, M Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 wyd. II). Jak zaznaczono, w takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z bezskutecznością czynności. Brak analizy przedstawionej przesłanki powoduje również, że zaskarżone orzeczenie, nie może w pełni poddane być ocenie Sądu. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa – w niniejszym przypadku procesowego. Sąd administracyjny nie jest zaś powołany do zastępowania organu przy rozstrzyganiu sprawy. W konsekwencji, nie wyjaśnienie powyższej okoliczności również czyni zaskarżone orzeczenie wadliwym i prowadzi do konieczności jego uchylenia. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało z naruszeniem zasad procesowych zawartych w art. 7 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które jako istotne dla rozstrzygnięcia należało wziąć pod uwagę przy orzekaniu. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszym rzędzie ustali i oceni, czy podanie zawierające wniosek o przywrócenie terminu złożone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 58 § 2 k.p.a. a następnie – jeżeli stwierdzone zostanie dochowanie tego terminu - po uprzednim wezwaniu strony do doprecyzowania wniosku - ustali czy zrealizowana została również przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy. Wysokość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej na którą składa się opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalona została na podstawie przepisu § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).