II SA/Wr 38/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi "F." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2024 r. Nr SKO 4211.12.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy T. (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r., Nr ROS.6236.3.2024, umorzył postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tzn. z terenu działki nr [...], AM-[...], obręb geodezyjny T. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło F. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako strona skarżąca lub skarżąca spółka). Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy lub SKO) decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r., Nr SKO 4211.12.2024, umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. Jak wskazało Kolegium, rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli instancyjnej zostało wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu, bowiem ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania wyłącznie na zasadzie oficjalności. Jak wyjaśniono organ może pozyskać informację o składowaniu lub magazynowaniu odpadów w miejscu ku temu nieprzeznaczonym od podmiotu trzeciego, jednakże informacja ta może stanowić wyłącznie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie Kolegium organ I instancji wadliwie uznał, że postępowanie zostało wszczęte z dniem 27 grudnia 2023 r., tj. w dniu doręczenia organowi podania strony skarżącej z dnia 13 grudnia 2023 r. Stwierdzono przy tym, że dostrzeżona wadliwość nie stanowiła samodzielnie przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało zatem, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587, dalej jako ustawa o odpadach) nie zawiera przepisu szczególnego, który modyfikowałby reguły ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zatem rozstrzygnięcie, kto jest stroną postępowania, wymaga ustalenia komu można przypisać "interes prawny" w sprawie. Zdaniem SKO pozycja P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako uczestnik) jako strony postępowania nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwości, bowiem spółka ta jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...], AM-[...], obręb geodezyjny T. Jak jednak wyjaśniono organ I instancji przypisał też status strony skarżącej spółce nie wskazując jednak, co zdeterminowało takie stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest on związany ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszoinstancyjny w zakresie przypisania określonym podmiotom statusu stron postępowania. W konsekwencji Kolegium przystąpiło do ustalenia, czy skarżąca spółka posiada interes prawny w postępowaniu, a w konsekwencji, czy przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w rozpatrywanej sprawie. W tym zakresie odwołano się do podania skarżącej spółki z dnia 13 grudnia 2023 r., w którym to skarżąca spółka wskazywała, że działka gruntu nr [...], która do niej należy, bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], na której wykonane zostały prace gruntowe w zakresie niwelacji terenu, co ma bezpośredni wpływ na "właściwości i stabilność" działki nr [...]. Przywołano argumentację skarżącej spółki, zgodnie z którą "zmiana charakteru działki nr [...] na skutek przeprowadzonych prac niwelacyjnych, na skutek podniesienia terenu, wody powierzchniowe wraz z niestabilnym gruntem spływają w stronę działki nr [...]. Skutkuje to tym, że wszelkie inwestycje budowlane będą wymagać nieprzewidzianych wcześniej kosztów prac budowlanych i przygotowawczych, bowiem płynąca woda wpłynie na fundamenty i ściany budynków. Również na skutek wypłukiwania przez wodę bruzd oraz gromadzenia wód powierzchniowych poprzez zwiększenie erozji gleby może spowodować, w przypadku uprawy pszenicy lub hodowli ziemniaków czy drzew owocowych ich zniszczenie na skutek działania wody (jej nadmiar lub też jej brak)". Uwzględniając stanowisko judykatury organ odwoławczy zaznaczył, że status strony postępowania o usunięcie odpadów mają wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów). W ocenie Kolegium nie sposób jednak uznać, że występuje tak określone oddziaływanie i to z dwóch względów – po pierwsze właścicielem nieruchomości sąsiedniej jest osoba prawna, a po wtóre – i co ważniejsze – nie sposób uznać, że niwelacja ziemi może powodować oddziaływanie, o którym mowa wyżej. Kolegium przywołało przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 870/21, w którym wyrażono pogląd, iż m.in.: "za stronę postępowania wszczętego z urzędu, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i składał wnioski o usunięcie odpadów. Skarżącemu nie służy przymiot strony postępowania w sprawie usunięcia odpadów, pomimo że jest on właścicielem nieruchomości narażonej na niekorzystne oddziaływanie pochodzące z sąsiednich nieruchomości". W rezultacie Kolegium stwierdziło, że skarżąca spółka została wadliwie uznana przez organ I instancji za stronę postępowania, bowiem nie posiada ona w tym postępowaniu interesu prawnego. Brak przymiotu strony powodował z kolei, że skarżąca spółka nie była uprawniona do poddania kontroli instancyjnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przymiotu strony skarżącej w postępowaniu odwoławczym i niewzięcie pod uwagę zakresu i sposobu oddziaływania na działkę strony skarżącej podjętych przez uczestnika prac niwelacyjnych, których częścią było przywiezienie i składowanie odpadów w postaci mas ziemi, podczas gdy na skutek wzniesienia skarpy z odpadów doszło w ocenie strony skarżącej do degradacji gruntu jej działki, erozji gleby tam występującej, utraty stabilności gruntu jej działki oraz zmiany kierunku spływu wód gruntowych i opadowych na działkę strony skarżącej, co uzasadnia przyznanie jej statusu strony w postępowaniu odwoławczym i rozpatrzenie wniesionego przez nią odwołania; 2) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniesienie odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, podczas gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczy treść zaskarżonej decyzji; 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu odwoławczym z powołaniem się na brak interesu prawnego, w sytuacji gdy skarżąca spółka jest właścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką uczestnika o nr [...], i narażoną na jej bezpośredni wpływ i oddziaływanie, a w niniejszym postępowaniu interes prawny strony skarżącej wywodzony jest z konieczności ochrony prawa własności i zakazu immisji, który uzasadnia przyznanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m.in., że stronie skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, jako że posiada interes prawny w zaskarżeniu wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia, że nie posiada ona statusu strony tylko w oparciu o nieprawidłową wykładnię art. 26 ustawy o odpadach. Jak wskazano strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która jest usytuowana w sąsiedztwie działki uczestnika o nr ew. [...], a której dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Składowanie odpadów w postaci mas ziemi na wskazanej działce ma bezpośredni wpływ na sposób i zakres korzystania przez skarżącą spółkę – jako właściciela sąsiedniej nieruchomości – z jego własności. Nawiezienie odpadów na wskazane wyżej działki spowodowało zmianę w zakresie kierunku spływu wód, kierując wodę opadową i gruntową na grunt skarżącej spółki. Na granicy z działką strony skarżącej utworzono z wwiezionych mas ziemi, stanowiących jej zdaniem odpady, kilkumetrową skarpę. Ponadto skutki działań uczestnika są widoczne przede wszystkim w kwestii powstania ryzyka uruchomienia terenów osuwiskowych, co może powodować degradację gruntu nieruchomości strony skarżącej. Skutkuje to tym, że wszelkie inwestycje budowlane skarżącej spółki będą wymagać nieprzewidzianych wcześniej znacznych kosztów prac budowlanych i przygotowawczych, bowiem grunt pod fundamentami ścian budynków nie będzie stabilny. Podobnie w przypadku uprawy przez stronę skarżącą pszenicy lub hodowli ziemniaków czy drzew owocowych - zwiększenie erozji gleby na skutek zaburzenia struktury gruntu będzie powodowało zniszczenia takich upraw i hodowli. Te okoliczności doprowadziły do naruszenia prawa własności jej nieruchomości, bowiem de facto te prawo ograniczyło. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę oraz twierdzenia w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że z przepisów k.p.a., jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Uwzględnić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji Burmistrza, którą umorzono postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w ust. 2 wskazanego przepisu z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach). Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach). W okolicznościach sprawy Kolegium uznało, że skarżąca spółka została wadliwie uznana przez organ I instancji za stronę postępowania, bowiem nie posiada ona w tym postępowaniu interesu prawnego. Zdaniem SKO brak przymiotu strony powodował z kolei, że skarżąca spółka nie była uprawniona do poddania kontroli instancyjnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak zaznaczono status strony postępowania o usunięcie odpadów mają wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogę negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów). Tymczasem SKO zauważyło, że po pierwsze właścicielem nieruchomości sąsiedniej jest osoba prawna, a po drugie nie sposób uznać, że niwelacja ziemi może powodować oddziaływanie, o jakim mowa powyżej. Organ odwoławczy odwołał się przy tym m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 870/21, w którym wyrażono pogląd, iż: "za stronę postępowania wszczętego z urzędu, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i składał wnioski o usunięcie odpadów. Skarżącemu nie służy przymiot strony postępowania w sprawie usunięcia odpadów, pomimo że jest on właścicielem nieruchomości narażonej na niekorzystne oddziaływanie pochodzące z sąsiednich nieruchomości". Sąd w składzie orzekającym nie podziela cytowanego powyżej stanowiska, bowiem dostrzec należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w późniejszym okresie sformułowany został pogląd odmienny. Mianowicie w wyroku z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1429/22, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, iż: "okoliczność, że przepis ten (art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach – przyp. Sąd) nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie to jest prowadzone z urzędu nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania. Strony postępowania muszą być bowiem ustalone na podstawie art. 28 k.p.a., a więc w oparciu o interes prawny, który jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie można więc a priori przyjąć, że art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wyłącza możliwość udziału innych niż posiadacz odpadów stron postępowania. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Tego rodzaju ograniczenie przewiduje art. 170 ustawy o odpadach, ale dotyczy on wyłącznie postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten stanowi regulację wyjątkową i nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2917/16)." Stanowisko to Sąd Wojewódzki w niniejszym składzie podziela i w całości przyjmuje za swoje. W rozpoznanej sprawie strona skarżąca podnosi, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która jest usytuowana w sąsiedztwie działki uczestnika o nr [...], a której to dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Wskazywała ona również, że składowanie odpadów w postaci mas ziemi na działce uczestnika ma bezpośredni wpływ na sposób i zakres korzystania przez skarżącą spółkę – jako właściciela sąsiedniej nieruchomości – z przysługującego jej prawa własności. Nawiezienie odpadów spowodowało, w jej ocenie, zmianę w zakresie kierunku spływu wód, kierując wodę opadową i gruntową na grunt skarżącej spółki. Nie można więc niejako a priori uznawać, że okoliczności te nie świadczą, iż nie ma to znaczenia dla oddziaływania na działkę sąsiednią, jeśli graniczy ona z działką, na której znajdują się odpady. W konsekwencji przyjąć należy, że w przypadku postępowania toczącego się w oparciu o art. 28 k.p.a. możliwe jest ustalenie, że do kręgu osób zainteresowanych należą także inne osoby niż posiadacz odpadów, w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Błędnie tym samym stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że stronie skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, a tym samym, że nie mogła ona skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację należało uznać, że strona skarżąca ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie art. 26 ustawy o odpadach. W rezultacie, w ocenie Sądu, uchybienia organu odwoławczego w opisywanym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., ale także art. 26 ustawy o odpadach w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uwzględni stanowisko i ocenę Sądu dokonaną w niniejszym wyroku. Orzeczenie o kosztach wynika z treści art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.