III OSK 870/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 781/18 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 781/18, oddalił skargę S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", Wójt Gminy [...] odmówił zobowiązania A. A. – jako właścicielki działki nr [...] oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] – jako trwałego zarządcy działki nr [...] w [...], do usunięcia odpadów z ich terenu. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadził oględziny w terenie, podczas których nie stwierdzono występowania odpadów na ww. działkach. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów. S. L. wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wysypisko śmieci, na działce nr [...], zostało przez jej właścicielkę przykryte warstwą ziemi, a zatem w realiach sprawy – wbrew twierdzeniom organu I instancji – zachodzą podstawy do wydania decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów. Odwołujący podniósł, że na powyższe okoliczności wielokrotnie wskazywał w pismach kierowanych do organu, jednakże informacje te zostały zignorowane w toku postępowania. Ponadto skarżący podkreślił, że legitymuje się interesem prawnym w prowadzonym postępowania administracyjnym, gdyż zgromadzone śmieci, przy wysokim stanie wody w potoku, powodują zalewanie, podmywanie i niszczenie jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że ustawa o odpadach nie wskazuje stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 26 tej ustawy, wobec czego należy posiłkować się art. 28 K.p.a., określającym komu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy o odpadach może być nie tylko posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, ale również osoby lub podmioty, których interes prawny może zostać naruszony w wyniku składowania opadów na położonej w ich sąsiedztwie działce. Niemniej stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie S. L. nie może wywodzić przymiotu strony z samego faktu własności nieruchomości położonych w sąsiedztwie z działkami, na której zgromadzone zostały odpady, a wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., nie przemawiają za uznaniem go za stronę postępowania. Okoliczności tego rodzaju obligowały zaś organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. L. zarzucił naruszenie art. 26 ustawy o odpadach i art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie usunięcia odpadów z sąsiedniej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dla niego niezrozumiałe i nie pozwala odtworzyć toku rozumowania organu, w tym stwierdzenia braku istnienia po jego stronie interesu prawnego. Tym bardziej, że we wniesionym odwołaniu wyraźnie zaakcentował z jakich okoliczności wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, a samo Kolegium nie odniosło się w ogóle do wskazanego stwierdzenia. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że rozpatrujące sprawę organy administracji cechowała niekompetencja i biurokratyczne załatwienie sprawy, jako że nie podjęły one minimum starań – i to pomimo sygnalizowania pewnych faktów przez skarżącego lub formułowania wniosków dowodowych – w celu załatwienia sprawy usunięcia odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten stwierdził, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], a w konsekwencji umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego. Jak wskazał Sąd meriti przepisy ustawy o odpadach – na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium – nie wskazują sposobu ustalania kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów. Skoro więc w niniejszej sprawie skarżący nie jest posiadaczem odpadów, które zlokalizowane są lub były na działkach nr [...] i [...] w [...], jak i podmiotem władającym tymi nieruchomościami (zgodnie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych wypisami z rejestru gruntów, właścicielem działki nr [...] jest A. K., a działki nr [...] Skarb Państwa, przy czym działka ta pozostaje w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych), to nie legitymuje się on statusem strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach. Okoliczność ta obligowała zatem organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego na ocenę legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego bez wpływu pozostaje fakt błędnego zawiadomienia organu I instancji, skierowanego m.in. do skarżącego, o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów, gdyż jak wynika z treści art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, organ wydaje decyzję w tym przedmiocie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone w tym przedmiocie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a nie na wniosek strony. Pisma skarżącego wnioskujące o wydanie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości i wezwania organów do działania w tej sprawie stanowiły zaś jedynie informację o zaistniałych nieprawidłowościach. Informacje takie organ jest zobowiązany zweryfikować w ramach posiadanych kompetencji, a dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy organ jest zobowiązany ustalić krąg stron postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu, dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie przesłać wydaną decyzję . Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. L. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., z uwagi na nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczony, chociaż skarżący wykazał swój interes prawny w sprawie wynikający z art. 64 Konstytucji; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy o odpadach, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie, stroną postępowania o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego jest tylko posiadacz odpadów oraz podmioty władające nieruchomością, na której te odpady zostały nielegalnie zmagazynowane albo zeskładowane - a nie skarżący, co skutkuje naruszeniem art. 64 Konstytucji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Skarżący jest właścicielem działek, które sąsiadują z nieruchomościami, na których są składowane odpady. Jak wskazuje w swoich licznych pismach kierowanych do organów administracji, zgromadzone śmieci, przy wysokim stanie wody potoku, powodują zalewanie, podmywanie i niszczenie jego nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, okoliczności te uzasadniają, przyjęcie, że posiada on interes prawny w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Źródłem interesu skarżącego jest bowiem art. 64 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, które chronią uprawnienia właścicielskie, i które są naruszane wskazanymi wyżej okolicznościami. Zgodnie z treścią art. 26 ustawy o odpadach: "1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.". W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o: "19) posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości;". Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zauważyć należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy, pod pojęciem: "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym, domniemanie to może być obalone w przypadku, gdy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, LEX nr 1559703; z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1279/19, LEX nr 3043526, por. też W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327). Z dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie nie może być zatem wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w świetle dyspozycji art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w danym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1365/08, LEX nr 580908). Powyższe oznacza, że w postępowaniu w sprawie o usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że pisma skarżącego wnioskujące o wydanie nakazu usunięcia odpadów z sąsiednich nieruchomości i wezwania organów do działania w tej sprawie, stanowiły jedynie informację o zaistniałych nieprawidłowościach. Informacje takie organ jest zobowiązany z urzędu zweryfikować i dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, organ jest zobowiązany ustalić krąg stron postępowania. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z 64 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego. Za stronę postępowania wszczętego z urzędu, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i składał wnioski o usunięcie odpadów. Skarżącemu nie służy przymiot strony postępowania w sprawie usunięcia odpadów, pomimo że jest on właścicielem nieruchomości narażonej na niekorzystne oddziaływanie pochodzące z sąsiednich nieruchomości. Trafna jest zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że skoro skarżący nie jest posiadaczem odpadów, które zlokalizowane są lub były na działkach nr [...] i [...] w [...], jak i podmiotem władającym tymi nieruchomościami, to nie legitymuje się on statusem strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że skarżącemu przysługuje ochrona interesu indywidualnego w zakresie prawa własności, lecz realizowana w drodze roszczenia dochodzonego za pomocą powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Z przepisów ustawy o odpadach nie można natomiast wywieść interesu prawnego, wynikającego z konstytucyjnej ochrony własności indywidualnej, jak i z prawa cywilnego, który dawałby uprawnienia strony w sprawie usunięcia odpadów na sąsiedniej działce. Nie może podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wynika, że Sąd Wojewódzki skargę oddalił. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., nie wskazał jednostek redakcyjnych przepisu art. 145 § 1 pkt 1, a mianowicie liter - a), b), c) - określających podstawę uchylenia przez sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można jednak pominąć, że rozwijając ten zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi i argumentuje, że w sposób wadliwy Sąd Wojewódzki skargę oddalił. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Sąd pierwszej instancji, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. i dlatego skargę oddalił skargę Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 P.p.s.a., również przepis art. 151 stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem zastosowania tych przepisów jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie nie stwierdził naruszenia art. 28 K.p.a., dlatego prawidłowo oddalił skargę. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.