II SA/Wr 385/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.P. na działalność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminach p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Z.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Burmistrza Miasta i Gminy Ś. cyt. "za przekroczenie uprawnień, potwierdzenie nieprawdy, niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymania czystości i porządku w gminach, niewykonanie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postanowienia Inspektora Sanitarnego w L.". Skarga ta, jak wskazał skarżący, została wniesiona na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2856/03), postanowieniem Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...], pismem z dnia [...] nr [...], decyzją z dnia [...] nr [...], pismem z dnia [...] nr [...], w nawiązaniu do pisma z dnia [...] nr [...], pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...], decyzji z dnia [...] nr [...], protokołu z narady odbytej w Starostwie Powiatowym w L. w dniu [...], uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]. Ponadto w skardze strona podniosła, iż Rada Miejska w Ś. w uchwale Nr [...] z dnia [...] potwierdza nieprawdę, a w uzasadnieniu jest wiele przekłamań. Zarządzeniem z dnia 21 września 2007 r. Sąd wezwał skarżącego do usunięcia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi - braków formalnych skargi poprzez oświadczenie, czy należy ją potraktować jako: skargę na Burmistrza Miasta i Gminy Ś. na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a jeśli tak - o nadesłanie oświadczenia, czy przed wniesieniem skargi do Sądu wezwał Burmistrza Miasta i Gminy Ś. do usunięcia naruszenia prawa; czy też jako skargę powszechną na Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w rozumieniu art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego; czy też jako skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] Nr [...]. Jednocześnie pouczono skarżącego o treści art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi skarżący oświadczył, iż wzywał Burmistrza Miasta i Gminy Ś. do wszczęcia postępowania zgodnego z obowiązującym prawem (pismo z dnia 12 marca 2007 r.) oraz wyegzekwowania od tego organu postępowania zgodnego z prawem (pisma z dnia 12 marca i 18 kwietnia 2007 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest zaś pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Po myśli zaś art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje natomiast orzekanie w sprawach skarg na (§ 2 art. 3 tejże ustawy): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na początkową treść skargi oraz odpowiedź udzieloną na zarządzenie z dnia 21 września 2007 r., Sąd potraktował ją jako skargę na działalność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. wniesioną na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przyjmując zatem, iż skarga wniesiona przez Z.P. jest skargą opartą o przepis art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż nie spełnia ona wymogów określonych tym przepisem. W myśl w/w art. 101a ust. 1 ustawy - przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższych przepisów wynika zatem, że warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z nie wykonaniem czynności nakazanych prawem albo podjęciem czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich, skierowane do organu, który takich czynności nie wykonuje albo podjął czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli zainteresowany nie wezwał w ogóle do usunięcia naruszenia prawa lub nie nastąpiło zdarzenie oznaczające, że wezwanie było bezskuteczne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie skarga, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem warunku uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Wezwanie będzie "bezskuteczne", gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tym przedmiocie w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie takie - poza wykazaniem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy oraz żądaniem usunięcia tego naruszenia - powinno wskazywać kwestionowaną uchwałę, a co najmniej nawiązywać do jej treści. Z natury rzeczy musi ono być sporządzone i skierowane do właściwego organu gminy już po podjęciu uchwały. Wniesienie skargi w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bez uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z.P. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwał Burmistrza Miasta i Gminy Ś. do usunięcia naruszenia prawa. Skierowanie zaś takiego wezwania było niezbędną czynnością procesową, której strona w niniejszej sprawie nie dopełniła. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można uznać ani pisma z dnia 12 marca 2007 r. ani pisma z dnia 18 kwietnia 2007 r. (będące uzupełnieniem tego pierwszego). Pisma te zostały potraktowane jako tzw. skarga powszechna złożona w trybie art. 227 k.p.a. i na skutek jej rozpatrzenia Rada Miejska w Ś. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...]. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy - sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niewątpliwie przyczyną taką jest niewyczerpanie środków zaskarżenia - tu wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie wezwanie to nie jest typowym środkiem zaskarżenia, jednakże przyjmuje się, że ma ono charakter takiego środka prawnego w rozumieniu doktryny postępowania administracyjnego. Służy bowiem zakwestionowaniu przez legitymowany podmiot określonego działania organu administracji publicznej polegającego na nie wykonaniu czynności nakazanych prawem albo podjęciu czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. W odróżnieniu do środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 powyższej ustawy, zalicza się je do kategorii środków prawnych nadzwyczajnych. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 241). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Nadto należy wskazać, iż gdyby przyjąć, że przedmiotem skargi wniesionej przez Z.P. - z uwagi na treść zawartą w jej końcowej części - jest uchwała Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] Nr [...], skarga taka również podlegałaby odrzuceniu na podstawie powołanego już art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] Nr [...] została bowiem podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uchwałą tą organ uznał za bezzasadną skargę Z.P. na działalność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. Uchwała ta podjęta została zatem w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, po myśli art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonania zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z art. 228 k.p.a. tzw. "skargę powszechną" składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia i załatwienia takiej skargi jest organ wyższego stopnia lub organ sprawujący bezpośredni nadzór. Natomiast do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności burmistrza, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a., organem właściwym jest rada gminy. Załatwienie skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o załatwieniu skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Stanowi ono prawną formę działania, będącą czynnością materialno techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty (por. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, SP-E t. XXXIX, Łódź 1978, s. 74-86). Zawiadomienia takie zawiera informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach, a wywiera ono trojaki skutek prawny. Po pierwsze kończy postępowanie skargowe w odniesieniu do sprawy. Po drugie umożliwia wniesienia przez adresata zawiadomienia kolejnej skargi tym razem wynikającej z niezadowolenia z załatwienia skargi (art. 227 k.p.a.). Trzecim zaś skutkiem będzie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 239 k.p.a. w odniesieniu do ponowionej skargi w szczególności podtrzymania swego poprzedniego stanowiska. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak określony katalog aktów lub czynności organów administracji, mogących być zaskarżone do sądu administracyjnego, wyklucza jednakże możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 k.p.a. Zatem zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie nawet uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.142.1591 ze zm.) albowiem nie mieści się ona w tak szeroko określonej kognicji tego sądu a umieszczonej w zapisach wskazanego powyżej art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie prezentowane jest podobne stanowisko, iż zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności różnego rodzaju organów państwowych i organizacji społecznych nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 856). W wyroku NSA z 11 lutego 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 3121/01, nie publikowany) stwierdzono, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 k.p.a.)". Nadal aktualny będzie również pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r. (sygn. akt II SA 983/83; ONSA 1983 Nr 2 poz. 57 str. 90), iż "zawiadomienie może być kwestionowane jedynie nową skargą, która ma za przedmiot w rozumieniu art. 227 k.p.a. właściwość organu do załatwienia skargi, wskazanie sposobu jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli było zamieszczone w zawiadomieniu". Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.