II SA/Wr 393/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Głogowie, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 397, obręb [...] Ż. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2006 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 8 maja 2003 r. ([...]) o odmowie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] Ż. miasta G., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 397. W uzasadnieniu organ wskazał, że użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości – B. S. – wystąpiła o nabycie prawa własności tej nieruchomości gruntowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209). W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydent Miasta G. wydał decyzję odmowną z dnia 8 maja 2003 r. wywodząc, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 1 przywołanej ustawy, zgodnie z którym z prawa nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości mogą skorzystać jedynie te osoby fizyczne, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 24 października 2001r. (w dniu wejścia w życie ustawy). Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w dniu 26 maja 1990 r. użytkowanie wieczyste przysługiwało B. S. i M. S. na zasadzie wspólności małżeńskiej, natomiast w dniu 24 października 2001r. prawo to przysługiwało jedynie B. S. na skutek sądowego podziału majątku wspólnego (postanowienie Sądu Rejonowego w Głogowie z dnia 28 lipca 2000 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania złożonego przez B. S. rozstrzygnięciem z dnia 16 lipca 2003 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia Kolegium podtrzymało argumentację organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi B. S. wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. (II SA/Wr 1979/03) uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd wskazał, że według prawidłowej interpretacji przepisu art. 1 przywołanej ustawy ustawodawca uprawnił do skorzystania z dobrodziejstwa ustawy osoby, będące użytkownikami wieczystymi w dwóch wyszczególnionych w przepisie datach, bez względu na wielkość udziału podmiotów uprawnionych w użytkowaniu wieczystym. Interpretacja przepisu dokonana przez organ była zatem wadliwa, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponowne Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ drugiej instancji zobowiązany jest przy ocenie sprawy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu podjęcia decyzji odwoławczej. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpoznaniem odwołania, organ ten- zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego. Dalej Kolegium wskazało, że stan prawny rozpatrywanej sprawy pomiędzy datą podjęcia decyzji pierwszoinstancyjnej i datą orzeczenia drugoinstancyjnego uległ zasadniczej zmianie, gdyż w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Zgodnie z art. 9 tego aktu, będąca dotychczas podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, straciła moc. W art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 zawarto również regulację, zgodnie z którą do spraw wszczętych na podstawie ustaw o których mowa w art. 9, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z tych względów, zdaniem Kolegium, dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji podjętej w nieobowiązującym stanie prawnym nie jest dopuszczalne i wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek z zastosowaniem przepisów ustawy z 2005 r. , po uprzednim uzyskaniu stanowiska strony odnośnie przysługującego jej prawa przekształcenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. S. wnosząc o nakazanie Kolegium prawidłowej interpretacji wyroku WSA z dnia 9 listopada 2005 r. (II SA/Wr 1979/03) oraz o wydanie przez organ pierwszej instancji orzeczenia o prawie skarżącej do nieodpłatnego nabycia własności. W uzasadnieniu strona podniosła, że interpretacja przepisów dokonana przez Kolegium pozbawia ją przysługujących jej praw, gdyż w dniu składania wniosku była uprawniona do nabycia prawa własności co zostało potwierdzone wyrokiem sądu administracyjnego. Kolegium pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w dalszym ciągu ogranicza jej prawa do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie na podstawie ustawy dnia 26 lipca 2001 r. Zdaniem skarżącej w myśl art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. oraz wyroku WSA jej wniosek winien być rozpatrzony na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., "ponieważ sprawa jest wszczęta na podstawie tej ustawy i była zakończona negatywną decyzja ostateczną w dniu 16 lipca 2003 r. [...] gdyby sprawa skarżącej rozpatrzona była decyzją pozytywną, to nie byłaby już wszczęta tylko, po prostu definitywnie zakończona". Dlatego strona uważa, że wskazania zawarte w decyzji Kolegium są dla niej krzywdzące i pozbawiają ją prawa do nieodpłatnego nabycia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć zatem zastosowania względy celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Dla dokonywanej oceny istotna jest okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą B. S. prawa do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości gruntowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na wadliwość interpretacji przepisu art. 1 ust.1 przywołanej wyżej ustawy, dokonanej przez organy obu instancji oraz przedstawił interpretację tego przepisu, jaka powinna mieć miejsce dla uznania, że podjęte na jej podstawie orzeczenie będzie zgodne z prawem. Sąd dopatrzył się zatem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z tego powodu uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu drugiej instancji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uzyskanie przez powyższy wyrok przymiotu prawomocności spowodowało określone oddziaływanie orzeczenia sądu na zakończone postępowanie administracyjne w sprawie nabycia przez B. S. prawa własności nieruchomości gruntowej pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym na podstawie ustawy z 2001 r. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku uwzględniającym skargę, stanowiące o uchyleniu kwestionowanego aktu wywiera w stosunku do tego aktu skutek wsteczny. W rezultacie takiego orzeczenia, w postępowaniu przed organami administracji publicznej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem tego aktu. W rozpoznawanej sprawie nastąpił więc powrót do momentu rozpatrzenia przez Kolegium odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 8 maja 2003 r. Po uprawomocnieniu wyroku sądowego dalszy tok postępowania w sprawie, już przed organami administracji publicznej, zależał od stwierdzenia, czy w danym, konkretnym przypadku istnieje możliwość i potrzeba kontynuacji postępowania administracyjnego, a w szczególności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej meritum, bądź też w taki sposób, że kontynuacja taka będzie zbędna i niedopuszczalna (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. T .Wosia, Warszawa 2005). W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wynikająca z powyższego przepisu reguła wskazuje, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ewentualne naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 powodowałoby konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności). Z kolei związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97). Wynikające z omawianego przepisu związanie nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie bądź też zmianie nie ulegnie stan prawny (przepisy prawne) stanowiące podstawę oceny i orzekania w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499). Zmiana stanu prawego zawsze będzie bowiem powodowała konieczność dokonania przez organ administracji nowych samodzielnych ocen prawnych. Będąca przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonanej wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Kontrolując zgodność z prawem przedmiotowej decyzji ( zgodnie z przyznanymi kompetencjami) Sąd związany był więc stanem faktycznym i przepisami prawnymi stanowiącymi podstawę zaskarżonej decyzji, obowiązującymi w chwili jej wydania. Zatem ocena prawna wyrażona w omawianym wyroku dotyczyła zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Zważyć jednak należy, że wskazany akt prawny od dnia 13 października 2005r. został uchylony przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zawarte w przywołanej ustawie regulacje zastąpiły dotychczasowe akty prawne normujące proces przekształcania prawa użytkowania które przysługiwało osobom fizycznym w prawo własności. Obok ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. uchylono również ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. niewątpliwie odmiennie od ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. określiła przesłanki przedmiotowe i podmiotowe uprawniające osoby fizyczne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przede wszystkim zrezygnowano z wymogu zawartego w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., zgodnie z którym, z dobrodziejstwa uwłaszczenia mogły skorzystać wyłącznie osoby będące użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001r. Zauważyć przy tym należy, że właśnie interpretacja tego przepisu była przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. Wobec powyższego uprawnione jest twierdzenie, że doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, stanowiącego podstawę kasacyjnego orzeczenia zawartego w przywołanym wyroku Sądu. Taka sytuacja wyłączałaby więc działanie reguły zawartej w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skutkiem kasacyjnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był również powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem tego aktu, czyli na początkowy etap postępowania odwoławczego. W obrocie prawnym funkcjonowała więc nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 8 maja 2003 r. oraz odwołanie B. S. od tej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zaś ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nakłada bowiem na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania ( por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 lutego 1992 r., II SA49/92). W tej sytuacji Kolegium zobowiązane było uwzględnić przedstawioną wcześniej zmianę stanu prawnego i dokonać oceny czy w świetle zawartej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. regulacji intertemporalnej możliwe było rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o dotychczasowe przepisy. Badając, czy uchylony przepis może być nadal stosowany i tym samym zachowuje moc obowiązującą, należy bowiem kierować się treścią miarodajnej normy międzyczasowej (intertemporalnej). Normy takie - rozgraniczające czasowy zakres stosowania kolejno obowiązujących przepisów przez wskazanie, który z nich należy stosować w danej sytuacji - z reguły zawarte są w przepisach przechodnich (przejściowych i dostosowujących), towarzyszących przepisom uchylającym przepisy wcześniejsze. Normę taką uwzględnić należy także wtedy, gdy nowy przepis zmienia w całości lub części tekst przepisu wcześniejszego, powodując w ten sposób nadanie odmiennej treści wyrażonej w nim normie prawnej. W wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że do utraty mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie dochodzi w sytuacji, gdy przepis ten mimo uchylenia może mieć zastosowanie do określonych sytuacji na mocy miarodajnej normy intertemporalnej ( por. , m.in. orzeczenie z dnia 8 stycznia 1991 r. , sygn. P. 1/90, OTK w 1991 r., poz. 6). Przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie dają jednak podstawy do przyjęcia tezy o obowiązywaniu normy intertemporalnej, dopuszczającej przedłużone stosowanie zaskarżonego przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Omawiany akt wszedł bowiem w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia , a więc dnia 13 października 2005 r. ( art. 10). Z tym samym dniem straciły moc: ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( art. 9). Jednocześnie w art. 8 nowego aktu ustawodawca zawarł zdecydowaną regulację nakazującą do spraw wszczętych na podstawie ustaw o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy niniejszej ustawy. Z przywołanej normy wynika zatem jednoznacznie, że od wskazanej daty wejścia w życie nowych przepisów, winny być one stosowane zarówno do spraw, których bieg się rozpoczął i nie zakończył decyzją ostateczną pod rządami obu ustaw wymienionych w art. 9, jak również - co oczywiste - do spraw wszczętych po tym terminie. Nie ma zatem miejsca sytuacja, w której przepisy tych ustaw - mimo ich uchylenia - zachowałyby nadal moc obowiązującą. W chwili podejmowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 27 marca 2006 r. – wobec wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ostatecznej decyzji tego Kolegium z dnia 16 lipca 2003 r. – rozpoznawaną sprawę należało uznać za sprawę wszczętą pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - niezakończoną decyzją ostateczną. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja ostateczna to taka decyzja od której w administracyjnym toku instancji nie przysługuje odwołanie. Wymogów tych niewątpliwie nie spełniała zaś funkcjonująca w chwili orzekania przez Kolegium w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta G. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wobec zaistniałych istotnych zmian prawnych nie może podjąć merytorycznego orzeczenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zakres czynności wyjaśniających jakie muszą być podjęte dla rozpoznania sprawy, przekracza bowiem granice uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 136 k.p.a. W konsekwencji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie mógł podzielić argumentacji zawartej w skardze, a skoro nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego zatem zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.