II SA/Wr 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 134 w związku z art. 49 i art. 49b k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że odwołanie skarżącej od decyzji lokalizacyjnej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jak wskazał w uzasadnieniu, w dniu wydania decyzji zostało dokonane obwieszczenie, zamieszczone w siedzibie pierwszej instancji, sołectwie wsi, w której zamieszkuje skarżąca oraz na stronie internetowej urzędu. Niezależnie od tego decyzja została doręczona inwestorowi i właścicielowi działki. Po upływie dwóch miesięcy skarżąca wniosła o doręczenie decyzji, które nastąpiło w dniu [...] września 2017 r. Odwołanie wniosła w dniu [...] września 2017 r. Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca została zawiadomiona o wydaniu decyzji w formie publicznego obwieszczenia. Według art. 49 § 1 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, wskazuje się w treści obwieszczenia, zaś zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni. Zgodnie z art. 49b §1 k.p.a. stronie na jej wniosek udostępnia się odpis decyzji. Według organu dokonanie obwieszczenia w dniu [...] czerwca 2017 r. oznacza doręczenie skarżącej decyzji w dniu [...] lipca 2018 r., czyli po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Skoro zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia, to ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą był dzień [...] lipca 2017 r. Należało zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, które złożyła w dniu [...] września 2017 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że miała ona możliwość zapoznania się z decyzją, gdy będąc osobą chorą i zaawansowaną wiekowo, nie była w stanie poruszać się poza obręb swojego mieszkania, nie posiada również internetu. Skarżąca powołała dowód z dokumentacji medycznej dowodzącej zawartych w skardze twierdzeń, że ma 86 lat, jest osobą niepełnosprawną, cierpi na zaburzenia świadomości. W tych okolicznościach należało uznać, że złożyła odwołanie w terminie, to jest w ciągu 14 dni od doręczenia jej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Jak wynika z akt administracyjnych pierwszej instancji, po wpłynięciu w dniu [...] maja 2017 r. wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oraz ukazania się w dniu [...].05.2017 r. obwieszczenia o wszczęciu postępowania, skarżąca podpisała protest wniesiony przez 57 mieszkańców wsi sprzeciwiających się tej inwestycji. Następnie po ukazaniu się obwieszczenia o gotowości do wydania decyzji z pouczeniem o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., skarżąca podpisała podanie o nieuwzględnienie wniosku, jako właścicielka sąsiadującej do działki inwestora nieruchomości, podkreślając obawę obniżenia jej wartości oraz zmniejszenia atrakcyjności wsi dla innych inwestorów. W nawiązaniu do tego podania burmistrz doręczył skarżącej pisemne wyjaśnienie inwestora. Po upływie 2 miesięcy od ukazania się obwieszczeń o wydaniu decyzji, skarżąca wniosła o jej doręczenie. W piśmie przewodnim burmistrz napisał jedynie, że przesyła decyzję zgodnie z wnioskiem. Sama decyzja zawiera ogólne pouczenie o prawie wniesienia od niej odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Przesyłając odwołanie skarżącej burmistrz wyraził pogląd, że termin do wniesienia odwołania upłynął po upływie 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia, czyli w dniu [...].07.2017 r. Wymaga w końcu wskazania, że obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia [...].06.2017 r. zawiera powołanie na wstępie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 10 § 1 k.p.a., informację o możności zapoznania się z decyzją w siedzibie pierwszej instancji oraz informację, że zgodnie z art. 49 k.p.a. zawiadomienie o wydaniu decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, to jest daty ukazania się obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, sołectwa wsi i stronie internetowej. Pouczono, że upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie zostało podane do publicznej wiadomości powoduje, że czynności doręczenia decyzji uważa się za dokonane ze skutkiem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie omówił problematyki prawnej art. 112 k.p.a. w nawiązaniu do ustalonego sposobu wywiązania się przez pierwszą instancję z powinności udzielenia stronom niezbędnych informacji i wymaganych pouczeń (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w nawiązaniu do art. 49b § 1, art. 107 § 1 pkt 7 i art. 129 k.p.a.). Jednak w ocenie Sądu wskazane uchybienie procesowe nie stanowiło istotnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. naruszenia art. 107 § 3 i art. 124 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. Jak wiadomo zgodnie z art. 112 k.p.a. "błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania ... nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Skarżąca złożyła wniosek o doręczenie jej decyzji, który został uwzględniony przez organ pierwszej instancji, zaś w doręczonej decyzji zawarte było pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia. Skarżąca dochowała tego terminu. Dlatego zapewne (skarga jest lakoniczna) twierdzi w skardze, że nie uchybiła terminu do wniesienia odwołania. Można dodać, że przekazane skarżącej informacje były niepełne, gdyż nie zawierały treści powołanych w pismach burmistrza przepisów prawnych oraz nie przedstawiały klarownie i w sposób skondensowany pouczenia o możności, sposobie i terminie wniesienia odwołania. Oczywiście można twierdzić, że wykazując zapobiegliwość skarżąca dbając o własne interesy powinna zapoznać się z art. 53 u.p.z.p., art. 49, art. 49b i art. 129 k.p.a. oraz dostosować się w czynnościach procesowych do tych przepisów. Z drugiej strony można powiedzieć, że samo pouczenie zawarte w decyzji było typowe i w pełni prawidłowe. Kłopoty sprawiają dopiero dalsze kwestie, czyli ustalenie daty doręczenia skarżącej decyzji i końcowy dzień terminu do wniesienia odwołania, o czym będzie mowa. O ile niekiedy wymaga się od stron znajomości prawa i dochowania staranności w procesie, to niestety w tym przypadku strona dbała o własne interesy i podejmująca czynności procesowe po zapoznaniu się z procedurą, nie może być niczego pewna. Na temat art. 112 k.p.a. można jedynie powiedzieć, że znaczenie tego przepisu nie jest jasne, gdyż sądy i naukowcy rozmaicie tłumaczą jego konsekwencje dla strony (patrz komentarze K. Klonowskiego do art. 112 k.p.a. w Lex, R. Kędziory, Cz. Martysza i A. Wróbla oraz omawiane tam orzecznictwo sądowe). Kontrowersje dotyczą w szczególności kwestii, czy brak pouczenia stanowi błędne pouczenie oraz jakie są skutki wniesienia odwołania z uchybieniem terminu ustawowego, ale z dochowaniem terminu wynikającego z pouczenia zawartego w decyzji. Sąd przychyla się do interpretacji, że dostosowanie się przez stronę do błędnego pouczenia, usprawiedliwia uchybienie terminu i uzasadnia jego przywrócenie na wniosek strony (art. 58-59 k.p.a.). Dlatego kwestia ta nie miała w nin. sprawie istotnego znaczenia, bowiem to jest nie pouczenie było błędne, lecz niepewna była jego interpretacja, zaś skutki art. 112 k.p.a. nie polegają na przekreśleniu znaczenia ustanowionych terminów wobec jednej tylko z wielu stron. Trzeba dodać, że nie jest ponadto pewne, w jakiej dacie kończył się termin dla wniesienia odwołania przez skarżącą, bowiem i przy wykładni art. 49 k.p.a. pojawiają się rozmaite pomysły. W tym przypadku również strona, dbała o interesy nie dowie się niczego do końca, gdyż zamiast jednolitej wykładni uzyska informację o rozbieżnych zdaniach na ten temat. Kwestii tej także nie ma potrzeby rozwijać, bowiem wniesienie przez skarżącą odwołania po upływie dwóch i pół miesiąca po ukazaniu się obwieszczenia, oznacza uchybienie terminu dla wszystkich autorów wszelkich spotykanych koncepcji (jedynie przykładowo patrz A. Golęba w komentarzu do art. 49 k.p.a sprzeczne tezy w części 8 i 9 – liczy się pierwszy dzień obwieszczenia oraz liczy się czternasty dzień obwieszczenia jako wyznacznik końca terminu, końca, bowiem początek biegnie od wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego przez doręczenie stronie czyli inwestorowi lub właścicielowi działki, co może nastąpić wcześniej od obwieszczenia, komentarz P. Przybysza do art. 49b, Komentarz A. Despota-Mładanowicza do art. 53 u.p.z.p. teza 2 oraz wyroki II OSK 847/12 – tutaj sąd nie wyjaśnia, dlaczego liczy się pierwszy dzień obwieszczenia, skoro trwa ono 14 dni oraz dezawuuje odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych jedynie z uwagi na ich usytuowanie instancyjne, czyli nie liczy się jak, ale kto argumentuje, II OSK 2681/16 jednak w sposób niejasny i jest to jednak sąd równorzędny instancyjnie, chociaż problem w tej sprawie dotyczył początku biegu terminu, patrz uchwała II OPS 2/16). Klarowności przepisom nie dodaje posługiwanie się przez ustawodawcę niejednakowymi pojęciami jak "zawiadomienie" o decyzji lub "udostępnienie" odpisu decyzji, podczas gdy art. 129 § 2 k.p.a. ustanawia liczenie terminu do wniesienia odwołania od "doręczenia" decyzji (tak samo art. 110 § 1 k.p.a.), z czego wynika, że zawiadomienie lub udostępnienie nie jest doręczeniem. Jednak wszyscy twierdzą, że to niedoręczenie jest doręczeniem lub ma skutki doręczenia w przypadku stosowania art. 49 § 1 k.p.a., więc na pewno tak jest. W końcu art. 49 k.p.a. znajduje się w rozdziale 8 regulującym "Doręczenia". O ile zatem nie było pewne, czy wskazany przez organ dzień był rzeczywiście dniem końcowym biegu terminu do wniesienia odwołania, bowiem dla niektórych byłby to dzień wcześniejszy, to niewątpliwie wniesienie odwołania przez skarżącą nastąpiło z uchybieniem terminu. Czynność udostępnienia decyzji stronie zawiadomionej o jej wydaniu poprzez obwieszczenie, nie stanowi zdarzenia, które uruchamia bieg terminu do wniesienia odwołania lub ma wpływ na bieg terminu rozpoczętego zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Jak wskazano, podanie przez skarżącą okoliczności mogących świadczyć o uchybieniu przez nią terminu z przyczyn usprawiedliwionych, nie miało znaczenia w nin. sprawie. Dopiero uprawomocnienie się wydanego w nin. sprawie wyroku oddalającego skargę, uruchomi bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym oczywiście Sąd wcale nie zaleca wniesienia wniosku ani nie ocenia szans jego pozytywnego załatwienia. Argumentacja skargi dotycząca nieprawidłowości samej decyzji była oczywiście bezprzedmiotowa, bowiem sądowa kontrola legalności dotyczyła postanowienia. Skoro zaskarżone postanowienie było niewątpliwie zgodne z art. 134 k.p.a., to zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga jest bezzasadna uległa oddaleniu.