II SA/Wr 410/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania gruntu rolnego na grunt leśny, poprzez zalesienie I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania gruntu rolnego na grunt leśny poprzez zalesienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Omawiając stan sprawy organ podał, że przyczyną wydania decyzji odmownej było stwierdzenie sprzeczności planowanej inwestycji z art. 14 ust. 2 ustawy o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788), należącym do przepisów odrębnych, zgodność z którymi stanowi warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy według art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ na wstępie zaznaczył, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2016 r. i dlatego zgodnie z art. 16 noweli do k.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) stosuje się k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o lasach do zalesienia mogą być przeznaczone w szczególności grunty rolne nieużytkowane rolniczo. Przepis ten wymienia w sposób niewyczerpujący liczne rodzaje gruntów nadających się do zalesienia, których kolejność jest nieistotna, jak też nie podaje wymaganego czasokresu braku rolniczego użytkowania gruntu (tak w wyroku II SA/Op 77/11). Organ dokonał wykładni systemowej art. 14 ust. 2, w wyniku której doszedł do przekonania, że do zalesienia nadają się wszelkie kategorie gruntów rolnych, zaś ich przeznaczenie na cele leśne jest zgodne z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 – argumentacja czerpana z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 11 ust. 6 tej ustawy). Organ zwrócił ponadto uwagę, że w toku postępowania pierwszej instancji uzyskano pozytywne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy przez starostę, będącego organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Uzgodnienia wiążące organ prowadzący postępowanie główne (wyroki II OSK 922/06 i 639/15). Wobec dokonanego uzgodnienia, organ pierwszej instancji utracił kompetencję do samodzielnej oceny czy inwestycja jest zgodna z ustawą o ochronie gruntów rolnych, zaś wydana decyzja odmowna pozostaje w sprzeczności z wiążącym uzgodnieniem starosty. Decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a w konsekwencji naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Uzasadniając stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ przytoczył jego brzmienie. W sprzeciwie od decyzji odwoławczej skarżący zakwestionował interpretację art. 11 ust. 6 i art. 14 ust. 2 wskazanych ustaw, jakoby do zalesienia można przeznaczyć każdy grunt. Wskazał, że decyzje odmowne nie podlegają uzgodnieniu (wyrok II OSK 33/11), zaś uprzednio uzyskane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było wiążące przy wydawaniu decyzji odmownej (wyrok II OSK 2824/14). Dokonane uzgodnienie nie przesądzało kwestii przydatności gruntu inwestora do produkcji rolniczej. Skarżący podkreślił, że wydane uprzednio decyzje organu z dnia [...].03.2015 r. i [...].03.2016 r. stwierdzały konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ złożył pismo określone jako odpowiedź na sprzeciw i wniósł o jego oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Można zauważyć na wstępie, że działania procesowe skarżącego są niespójne, bowiem w pierwszej instancji domagał się wydania decyzji odmownej, zaś w sprzeciwie podkreśla istnienie konieczności wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Następnie w sprzeciwie podejmuje problematykę materialnoprawną, kwestionując wykładnię ustaw dokonaną przez organ. Tymczasem argumentacja materialnoprawna powinna zostać przedstawiona w postępowaniu administracyjnym, nie zaś w sprzeciwie. Sprzeciw w kształcie nadanym przez skarżącego i jego zawodowego pełnomocnika był oczywiście bezzasadny. Sąd bowiem rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 64e p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw niezależnie od zawartych w nim zarzutów (art. 64b § 2 i § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ na wstępie decyzji mocno podkreślił, że stosuje k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), a tymczasem zawarł w uzasadnieniu wytyczne w zakresie wykładni przepisów materialnoprawnych jak gdyby stosując dodany nowelą § 2a art. 138 k.p.a. Tymczasem stosowany art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza zawieranie w decyzji kasatoryjnej wykładni materialnoprawnej, zaś jej dokonanie pomimo ustawowego zakazu nadaje jej charakter niewiążący dla pierwszej instancji. Jest to poza tym wykładnia zbędna, bowiem odmienna ocena prawnomaterialna sprawy uzasadnia wydanie przez organ decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś art. 138 § 2 k.p.a. Stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ jak wiadomo miał wykazać istotne naruszenie w pierwszej instancji procedury czynności wyjaśniających okoliczności sprawy oraz wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera uzasadnienia dla stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Niewykluczając że w kolejnej decyzji odwoławczej organ może podjąć próbę napisania takiego uzasadnienia, należy w ocenie Sądu wykluczyć ewentualną argumentację głoszącą o niedopuszczalności wydania w instancji odwoławczej decyzji lokalizacyjnej. W nin. sprawie sam organ wskazał, że akta sprawy zawierają pozytywnie uzgodniony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Podnoszone w pierwszej instancji przez skarżącego negatywne skutku zalesienia wynikające z naruszenia prawa wodnego, stanowią okoliczność nieistotną w postępowaniu lokalizacyjnym. Nie zostały zatem do tej pory ujawnione przeszkody dla wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ oraz istnienie potrzeby dowodowego postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.). Wykazane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. ma znaczenie istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., jako związane bezpośrednio z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz uniemożliwiające sądową kontrolę, czy nie nastąpiło naruszenie zasady z art. 15 k.p.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. Należy ponownie podkreślić ściśle procesowy charakter wydanego wyroku, który dlatego nie zawiera odniesienia się do problematyki materialnoprawnej sprawy oraz nie ogranicza możliwości orzeczniczych organu (na temat możności wydania warunków zabudowy w drugiej instancji patrz wyrok II SA/Wr 235/18). Wobec stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.