II OSK 2824/14

Dnia 15 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 316/14 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Rz 316/14, oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił K. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w R., gmina B.. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał nie spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ wyjaśnił, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia takiego planu. W planie miejscowym, który utracił moc (na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), teren inwestycji był przeznaczony na realizację zadań rządowych. Nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działka inwestycyjna posiada powierzchnię 1,12 ha, na którą składają się grunty orne – RIIIa, łąki trwałe – ŁIII i rowy. Nadto teren nie był objęty stosowną zgodą właściwego ministra na zmianę przeznaczenia terenu przy sporządzaniu miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Organ ustalił, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod realizację trasy szybkiego ruchu 1 KDK – pas terenu szerokości 220 m pod przebieg drogi ruchu szybkiego. Odległość budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi 90 m od osi rezerwowanego pasa. W rezerwowanym pasie obwiązuje zakaz lokalizowania inwestycji o charakterze trwałym. Reasumując, organ stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. K. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 8, 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, gdyż teren objęty wnioskiem inwestora wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś przedmiotowa działka nie była objęta stosowną zgodą właściwego inwestora na zmianę przeznaczenia terenu przy sporządzaniu miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Ponadto zwrócono uwagę, że organ I instancji był związany ostatecznym postanowieniem organu współdzielącego tj., postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji - w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wojewoda uzasadnił odmowę uzgodnienia tym, że inwestycja koliduje z inwestycją drogową (tj. inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – projektowanym węzłem drogowym na trasie przebiegu projektowanej drogi ekspresowej [...]). Skargą K. W. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 8 k.p.a. polegające na utrzymaniu decyzji I instancji w mocy i w konsekwencji odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy: - niespełna 9 miesięcy przed wydaniem decyzji przez Burmistrza architekt działający w imieniu organu, przy tożsamym stanie faktycznym dla tej samej działki będącej własnością skarżącej, a jedynie przy liniach rozgraniczających oznaczonych literami ABCD, sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji dla niej wskazanej, podnosząc, że spełnione są wszelkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu oraz że planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich, co więcej w uzasadnieniu tego projektu wyraźnie wskazano, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi; w kolejnych już decyzjach wydanych w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazywano, że nie został spełniony tylko i wyłącznie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, nie wskazując w żadnym wypadku o ewentualnym nie spełnieniu warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy; art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dowolne, arbitralne ustalenie, że w niniejszej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu skarżąca nie ma racji uważając, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest przyrzeczeniem administracyjnym wiążącym wójta na etapie rozstrzygania sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Projekt ma umożliwić organom współdziałającym w procesie decyzyjnym wyrażenie o nim opinii lub dokonanie uzgodnienia. Jest oczywistym, iż projekt decyzji nie może być oświadczeniem woli organu administracji, skoro nie jest aktem administracyjnym, a tylko akty administracyjne mogą być rozpatrywane jako wiążące uczestników obrotu prawnego oświadczenia woli władzy administracyjnej. Tylko decyzja wydana przez organ i doręczona stronom lub ogłoszona wiąże ten organ o czym przesądza niebudząca wątpliwości treść art. 110 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy jest w świetle art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu sporządzany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, która nie organem administracji. Projekt pozytywnej decyzji może a więc nie musi zostać zaakceptowany przez organ właściwy w sprawie. Powinno to nastąpić wówczas, gdy ustaleniu warunków nie sprzeciwiają się obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przepisy prawa. W ocenie Sądu organ nie mógł zadośćuczynić żądaniu wnioskodawczyni i ustalić warunki zabudowy, z dwóch powodów. Po pierwsze, Wojewoda P. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., o nr [...], postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na planowaną przez skarżącą inwestycję. Współdziałanie Burmistrza B. z Wojewodą P. było obligatoryjne, o czym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu. Przepis ten wymaga aby z wojewodą dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu. Z uwagi na fakt, że wnioskowana przez skarżącą inwestycja koliduje z planowaną przez organy samorządu województwa P. drogą ekspresową o nr [...], Wojewoda P. postanowił nie uzgodnić przedstawionego mu projektu decyzji. Przyjęty w tym zakresie tryb współdziałania oparty na uzgodnieniu wykluczył jakąkolwiek możliwość wydania decyzji pozytywnej dla inwestorki. Trafnie Kolegium zwróciło uwagę w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia. Wynikający z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Już z tej przyczyny, odmowa ustalenia warunków zabudowy znajduje oparcie w obowiązujących regulacjach prawnych. Po drugie, wykazano także, iż nie została spełniona przesłanka dotycząca braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Objęty wnioskiem teren nie został też objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Działka o nr [...] położona w R. gmina B. składa się z gruntów ornych RIIIa, łąki trwałe ŁIII i rowy. W chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagał na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ponieważ teren inwestowany nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w B. nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., to nie można było stwierdzić łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak wypełnienia hipotezy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu oznaczał, że nawet przy pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji przez Wojewodę w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ustalenie przez organ warunków zabudowy na działce o nr [...] położonej w R. w sposób planowany przez skarżącą nie byłoby możliwe. Skargą kasacyjną K. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na terenie działki nr ewid. [...] położonej w R., gm. B., podczas gdy: - niespełna 9 miesięcy przed wydaniem decyzji przez Burmistrza architekt działający w imieniu organu, przy tożsamym stanie faktycznym dla tej samej działki będącej własnością skarżącej, a jedynie przy liniach rozgraniczających oznaczonych literami ABCD, pozytywnie zaopiniował zamiar zabudowy działki nr [...] położonej w R., gm. B. oraz sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji doń wskazanej, podnosząc, że spełnione są wszelkie enumeratywnie określone warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu oraz że planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich, co więcej w uzasadnieniu tego projektu wyraźnie wskazano, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi; - w kolejnych już decyzjach wydanych w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wskazywano, iż rzekomo nie został spełniony tylko i wyłącznie nieodzowny warunek wskazany w sposób enumeratywny w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, nie wskazując w żadnym wypadku o ewentualnym nie spełnieniu warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w nieuwzględnieniu skargi, pomimo że rozstrzygnięcie wydane przez Kolegium narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i wydane zostało w następstwie nierozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz dowolnych ustaleń faktycznych, co przejawiło się w szczególności bezzasadnym, arbitralnym stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przepisów proceduralnych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w szczególności kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., który zmierza do podważenia dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągniętych z niego wniosków. Strona skarżąca podnosi, że organy nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz dokonały dowolnych ustaleń faktycznych. Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić. Organy swoje ustalenia co do stanu faktycznego oparły bowiem przede wszystkim na uzyskanym zgodnie z ustawowymi wymogami (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu), postanowieniu Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2013 r., którym organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na jej kolizję z planowaną przez organy samorządu województwa drogą ekspresową [...]. Już sama ta okoliczność czyni omawiany zarzut nietrafnym, bowiem jak przyjmuje się w orzecznictwie, postanowienie organu uzgadniającego funkcjonujące w obrocie prawnym pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowania główne dopóki nie zostanie z tego obrotu prawnego wyeliminowane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14; wyrok NSA z dnia z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08; wyrok NSA z dnia z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06; wyrok NSA z dnia z 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 764/06). Korelacja pomiędzy postanowieniem uzgadniającym a decyzją nie jest dowolna, lecz określona przez ustawodawcę w taki sposób, że postanowienie Wojewody determinuje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Brak jest podstaw do podważania stanowiska wyrażonego w postanowieniu uzgadniającym przez organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 597/14). Z niekwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń organów zaaprobowanych przez Sąd I instancji wynika również, że skarżąca, pomimo obowiązku wynikającego z faktu, że przedmiotowa działka składa się z gruntów ornych, nie uzyskała wymaganej przepisami prawa (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu) zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Trudno w tych okolicznościach nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustalenia faktyczne organów, prowadzące w konsekwencji do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie miały charakteru dowolnego i znajdowały oparcie w materiale dowodowym. Na aprobatę zasługuje również stanowisko Sądu I instancji co do braku naruszenia w niniejszej sprawie przez orzekające organy, wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów państwa. Strona skarżąca upatruje tego naruszenia przede wszystkim w odmowie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy architekt działający w imieniu organu pozytywnie zaopiniował zamiar zabudowy działki nr [...]. Zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że przygotowany zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu projekt decyzji nie stanowi przyrzeczenia administracyjnego czy promesy wiążącej organ, ani tym bardziej rozstrzygnięcia, czego strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać. Projekt sporządzany jest celem wystąpienia do organów uzgadniających i ma umożliwić tym organom wyrażenie opinii lub dokonania uzgodnienia. Przeprowadzenie w sprawie ostatecznej analizy należy natomiast nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tej części omawianego zarzutu, w której strona skarżąca powołuje się na "kolejne już decyzje wydane w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy" dla przedmiotowej inwestycji. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem o jakie decyzje stronie skarżącej chodzi. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajdują się natomiast wyłącznie decyzje wydane w ramach kwestionowanego postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż zasadnie zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.