II SA/Wr 415/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009r. sygn. akt II SA/Wr 402/09 postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...] z dnia [...] r. nakazującą M. S. rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego. Wskazanym wyżej wyrokiem uchylono również decyzję organu I instancji i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...] z dnia [...] r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku gospodarczego oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 14 kwietnia 2009 r. określonych dokumentów. Od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny od dnia 14 stycznia 2010 r. W skardze z dnia 6 maja 2013 r. Z. P. zażądał wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 402/09, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r. Jako podstawę prawną żądania wznowienia postępowania wskazał on art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na uzasadnienie skargi podano, że orzeczenie sądu zostało wydane w wyniku oparcia się sądu na niepełnym materiale dowodowym, który w ostatnim czasie został w odpowiedni sposób uzupełniony poprzez wykonanie przez skarżącego fotografii, w sposób jednoznaczny wskazującej, iż doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a przez to miało to jednoznaczny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie wydane przez sąd. Zdaniem autora skargi postępowanie prowadzone przez organy administracji zawierało istotne braki i błędy w gromadzeniu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie sporządziły odpowiednich fotografii, które w sposób dostateczny dokumentowałyby stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie. W związku z opieszałością organów w toku postępowania administracyjnego związaną z gromadzeniem materiału dowodowego skarżący sam wykonał fotografie, które mają istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Fotografia wykonana w maju 2013 r. dokumentuje, w jaki sposób powstał przedmiotowy budynek. Przedstawione przez skarżącego zdjęcie jednoznacznie wskazuje, iż do budynku została dobudowana odpowiednia konstrukcja z innego rodzaju materiału, która pozwoliła na pokrycie go dachem. W dalszej części skargi podano, że w takim przypadku poczynione w uzasadnieniu do przedmiotowego wyroku ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż załączony dowód w postaci fotografii z maja 2013 r. potwierdza tezę, że pierwotnym zamierzeniem budowlanym nie było zadaszenie budynku, a jedynie postawienie ścian bez zwieńczenia ich pokryciem dachowym. Nieuprawnionym jest domniemanie, iż pierwotnym zamierzeniem było dokonanie zadaszenia budowli. Należy mieć na uwadze fakt, że zadaszenia budynku dokonano niemalże po 30 latach od jego pierwotnego wzniesienia, dlatego więc to zamierzenie inwestycyjne nigdy nie mogło być objęte treścią decyzji administracyjnej, która uległa zniszczeniu bądź zaginięciu. W ocenie skarżącego sąd w zaskarżonym wyroku oparł się na domniemaniu faktycznym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała swym zamierzeniem tak postawienie murów jak i dokonanie pokrycia budynku dachem. Gdyby sąd rozpoznający sprawę dysponował przedmiotową fotografią wydaje się, iż jego rozstrzygniecie byłoby zgoła odmienne. Owa fotografia załączona do skargi jest dowodem, który w sposób jednoznaczny rozstrzyga, iż zamierzeniem pierwotnym inwestora czyli F. S. nie było pokrycie budynku dachem, a jedynie wzniesienie ścian, gdyż poczynione w ostatnim czasie roboty budowlane jednoznacznie wskazują, iż doszło do samowoli budowlanej w zakresie dokonania zadaszenia budynku. Skarżący podniósł nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku zastosował domniemania faktyczne zaburzające rzeczywisty obraz stanu faktycznego. Wiadomym jest, że stosowanie domniemań powoduje, iż ustalenia faktyczne nigdy nie są do końca pewne. W tych okolicznościach wznowienie postępowania jest zasadne, natomiast nowy dowód ma istotną wartość dla ustalenia stanu faktycznego, a okoliczności faktyczne i sposób ich ustalania budzą poważne wątpliwości z uwagi na zastosowanie przez sąd domniemań, które niejako wypaczają rzeczywisty stan istniejący w sprawie. Konkludując skargę podano, że wszystkie terminy do złożenia skargi w przedmiotowym postępowaniu zostały zachowane. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Swoje stanowisko organ oparł na tym, że strona skarżąca nie podnosi faktycznie nowych, istotnych w sprawie okoliczności. W dalszej części pisma wyjaśniono, iż w wyniku wzmiankowanego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., celem doprowadzenia realizowanej na działce nr [...] w B. W. inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nałożył na M. S. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. robót budowlanych objętych projektem technicznym autorstwa inż. Z. S. W wyniku oprotestowania tego rozstrzygnięcia w drodze odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie. Uczestnik postępowania M. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2013 r. wniósł m.in. o odrzucenie skargi wskazując, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 277, 279 oraz art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem uczestnika postępowania skarga została wniesiona z naruszeniem art. 277 ww. ustawy ponieważ nie został dochowany trzymiesięczny termin do wniesienia skargi, liczony od dnia w którym skarżący dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z dowodów ze zdjęć załączonych do skargi jednoznacznie wynika, że zdjęcia zostały sporządzone w dniu 6 maja 2013 r., natomiast istniejący stan budynku prezentowany na zdjęciach skarżącego nie uległ zmianie od grudnia 2011 r., kiedy to zostały zakończone prace remontowe budynku. Stan budynku prezentowany na zdjęciach nie uległ zmianie od 19 miesięcy, a ponieważ skarżący zamieszkuje w sąsiedztwie przedmiotowego budynku i codziennie widzi ten budynek wychodząc na własne podwórko, zatem okoliczności stanowiące podstawę do wniesienia skargi znane były skarżącemu już w grudniu 2011 r., a skarga została wniesiona dopiero w czerwcu 2013 r. W dalszej części pisma podniesiono, że skarżący w treści skargi nie przytoczył ani nie udowodnił okoliczności potwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi określonych w art. 279. Skarżący załącza do skargi zdjęcia zrobione w dniu 6 maja 2013 r. nie wyjaśniając ani nie udowadniając dlaczego akurat zdjęcia te zostały zrobione w tym dniu oraz jaki te zdjęcia mają związek z zachowaniem trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi. Zakwestionowano także zasadność skargi ze względu na okoliczności i środki dowodowe w niej podniesione, które to nie istniały w dacie wydawania wyroku z dnia 21 października 2009 r., dlatego też nie mogły mieć wpływu na wynik toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowaniem o sygn.. akt II SA/Wr 402/09. Zarówno zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w J. zamiaru remontu budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w B. W., jak również sam remont przedmiotowego budynku miały miejsce pod koniec 2011 r. Dodatkowo czynności te zostały przeprowadzone w sposób legalny zgodnie z obowiązującymi przepisami, dlatego też brak jest jakiegokolwiek związku z tymi działaniami a twierdzeniami skarżącego zawartymi w skardze o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Instytucja wznowienia postępowania opiera się na przysługującej poza tokiem instancji skardze o presumpcję wadliwego procesu i zastąpienie zapadłego orzeczenia orzeczeniem nowym. Zgodnie z art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać m.in. podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia żądania oraz żądanie uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia sądowego. Zasadą jest, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym, który to termin jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 277 p.p.s.a.). Skarga o wznowienie postępowania jest środkiem prawnym przysługującym od orzeczeń, które zyskały walor prawomocności (art. 270 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga o wznowienie postępowania dotyczy postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., który w dniu złożenia skargi o wznowienie postępowania był orzeczeniem prawomocnym. Zgodnie z art. 280 p.p.s.a., Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań Sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Na wyznaczonej rozprawie Sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia - raz jeszcze bada czy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie i czy została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. W sytuacji, gdy brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany, Sąd odrzuca wniosek (art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu, bowiem nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, a nadto strona nie zachowała ustawowego terminu do jej wniesienia. Podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały wymienione w art. 271 - 273 p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności: (1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia; (2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Można również żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.), a także w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Wznowienie postępowania jest możliwe również wtedy, gdy orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym, a także gdy orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Można również żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2 p.p.s.a.), a także w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy (art. 273 § 3 p.p.s.a.). W świetle powyższych regulacji uzasadniony jest pogląd, że wniesiona przez Z. P. skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia. Podkreślić należy, że samo sformułowanie podstaw wznowienia w sposób odpowiadający powołanym wyżej przepisom nie oznacza jeszcze oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli z uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Samo wskazanie podstawy wznowienia nie oznacza, że skarga na takiej podstawie się opiera. Oceniając powyższe należy wziąć pod uwagę, czy powołana w skardze podstawa wznowienia ma w danej sprawie charakter rzeczywisty. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że brak ustawowych podstaw wznowienia nie wynika wyłącznie z braku przytoczenia określonego przepisu, ale również z braku okoliczności pozwalających na ustalenie, że w konkretnej sprawie określona podstawa wznowienia postępowania istnieje. Jeżeli już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa wznowienia postępowania nie zachodzi, taka skarga, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 633, por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 października 1999 r., sygn. akt II UKN 174/99, publ. OSNP 2001, nr 4, poz. 133; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 87/04, publ. LEX nr 158967). Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał art. 273 § 2 p.p.s.a., w myśl którego można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Zwrot "późniejsze wykrycie okoliczności lub środków dowodowych" oznacza dowiedzenie się o istnieniu tychże okoliczności lub środków dowodowych w czasie, w którym powołanie ich w zakończonym postępowaniu było obiektywnie niemożliwe. Z kolei ze zwrotu "z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu" wynika, że chodzi tutaj o wykrycie okoliczności i środków dowodowych w poprzednim postępowaniu w ogóle nieujawnionych i wówczas nieujawnialnych, bo nieznanych stronom. Nie dotyczy to zatem takich okoliczności i dowodów, które były w poprzednim postępowaniu jawne, a tylko strona ich nie dostrzegła. W przeciwnym razie skarga o wznowienie postępowania służyłaby naprawianiu błędów strony popełnionych przy prowadzeniu poprzedniej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 111/12, opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych zamieszczona na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jako okoliczności faktyczne, na które skarżący nie mógł się powołać w poprzednim postępowaniu, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano fotografie z maja 2013 r., z których to ma wynikać w jaki sposób powstał przedmiotowy budynek. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można przyjąć, że z powyższych okoliczności (i środków dowodowych) skarżący nie mógł skorzystać w poprzednim postępowaniu. Skarżący przecież powołuje się na okoliczności dotyczące realizacji obiektu budowlanego, która rozpoczęta została około 30 lat temu. W trakcie prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego strona brała czynny udział i bez przeszkód miała prawo wypowiadania się co do zebranych dowodów jak też posiadała prawo do składania odpowiednich wniosków dowodowych. W ocenie Sądu, skarżący miał obiektywną możliwość podniesienia powyższych okoliczności również w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r. Nie można także podzielić poglądu skargi jakoby postępowanie organów nadzoru budowlanego zawierało istotne braki i błędy w gromadzeniu materiału dowodowego, a także organy nie sporządziły odpowiednich fotografii, które w sposób dostateczny dokumentowałyby stan faktyczny. Otóż w aktach administracyjnych jako załącznik do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 29 grudnia 2008 r. znajduje się sześć fotografii dokumentujących stan obiektu budowlanego, stopień zaawansowania robót, a nawet jak się okazuje rodzaj i stan użytych wyrobów budowlanych. Zatem nawet sama analiza porównawcza fotografii istniejących w aktach administracyjnych i przedłożonych jako załącznik do skargi o wznowienie postępowania nie pozwala na stwierdzenie istotnych różnic. Oczywiście stan obiektu uległ zmianie ale okoliczność ta wynika z prowadzenia kolejnych robót przez inwestora w oparciu o dokonane zgłoszenie. Nie dostrzeżono natomiast różnić o jakich mowa w skardze do Sądu pomiędzy dokumentacją stanu faktycznego wynikająca z akt sprawy w stosunku do stanu faktycznego ujawnionego na podstawie fotografii z maja 2013 r. W tym miejscu podkreślić należy, że załączone do skargi fotografie, w żadnym względzie nie posiadają charakteru ,,nowości" jako kolejnej niezbędnej przesłanki pozwalającej na weryfikację prawomocnego orzeczenia Sądu. W istniejących okolicznościach nie można dopatrzyć się przesłanki, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z poczynionych rozważań, wskazanie tego przepisu, jako podstawy wznowienia postępowania, nie zostało poparte argumentacją odpowiadającą jego treści. Skarga o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem, jak już powyżej zaznaczono, jest dopuszczalna tylko wyjątkowo i musi być oparta na podstawie wskazanej wprost w ustawie. Skarżący, w ocenie Sądu, takiej podstawy nie wskazał. Sąd dokonał również analizy skargi w kontekście dochowania przez skarżącego ustawowego terminu na wniesienie skargi. Z art. 277 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że trzymiesięczny termin na skorzystanie z możliwości nadzwyczajnego zweryfikowania prawomocnego orzeczenia liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia. W realiach niniejszej sprawy sam obiekt budowlany realizowany jest od ponad 30 lat, postępowanie administracyjne prowadzone było od 2008 r., natomiast prawomocny wyrok zapadł w 2009 r.. Z tych wszystkich okoliczności oraz z faktu, że nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zainwestowanej działki wynika niezbicie, iż posiadał on w zasadzie od samego rozpoczęcia inwestycji wiedzę o jej charakterze czy celu dla którego jest prowadzona. Nie można natomiast uznać aby niezależnie od istniejącego stanu faktycznego sprawy wykonanie dokumentacji fotograficznej w dowolnym czasie stanowiło automatycznie nowy dowód dający podstawę do skutecznego złożenia skargi o wznowienie postępowania. Oczywiście zasadność niniejszej tezy dodatkowo poparta jest faktem, że organ administracyjny wykonał w 2008 r. w trakcie postępowania stosowną dokumentację fotograficzną inwestycji. W tym stanie rzeczy skarga z maja 2013 r. nie spełnia rygorów wynikających z art. 277 p.p.s.a. w zakresie dochowania ustawowego trzymiesięcznego terminu na skuteczne jej wniesienie. Reasumując stwierdzić należy, że powołana przez skarżącego podstawa wznowienia nie zachodzi, zaś niniejsza skarga o wznowienie postępowania, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 281 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.