II SA/Wr 416/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Wojewody Dolnośląskiego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wojewoda Dolnośląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn. Organ nadzoru wniósł nadto, powołując się na przepis z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wywodząc, iż może ona spowodować trudne do odwrócenia skutki w przypadku stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. W oparciu bowiem o uchwalony plan lokalizowane będą inwestycje bez konieczności wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto podejmowane będą decyzje w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Ewentualne więc stwierdzenie nieważności planu pociągnie za sobą konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Odwrócenie zaś skutków realizacji uprawnień inwestorów do prowadzenia procedury budowy elektrowni wiatrowych będzie w zasadzie niemożliwe, a w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały może doprowadzić do roszczeń finansowych. W ocenie organu nadzoru trudnym do odwrócenia skutkiem będzie również dopuszczenie do obrotu prawnego uchwały, w której toku procedury planistycznej w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej powyżej 0,5 ha zwartych gruntów wyłączono właściwy organ do wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – budowę elektrowni wiatrowych. Jednocześnie organ nadzoru poinformował, iż uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym, a zatem nie weszła w życie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie wniosku o wstrzymanie wykonania argumentując, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana, a zatem nie weszła w życie. Nadto podkreślono, że skutki realizacji uprawnień ustawowych potencjalnych inwestorów nie mogą stanowić przełożenia argumentacyjnego dla wniosku o wstrzymanie przez Sąd wykonania niniejszej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienie, o którym mowa powyżej sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 ustawy). Stosownie do powyższych uregulowań normatywnych zaistnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek w art. 61 § 3 "uzasadnia wstrzymanie skarżonego aktu, jednakże to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia tych ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej" (por. niepubl. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r., I FSK 983/08). Wskazać także należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (art. 91 ust. 2 powyższej ustawy). Po myśli art. 91 ust. 5 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tejże ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wydanie zaś postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu (art. 93 ust. 2 powyższej ustawy). Mając więc na uwadze określone w przepisie z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawy udzielenia ochrony tymczasowej, wskazać należy, iż przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego aktu, powinien natomiast mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględnić wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (postanowienie NSA z 13.09.2005r., sygn. akt II OZ 750/05, niepubl.). Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z 20.12.2004r., sygn. akt GZ 138/04, niepubl.). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. niepubl. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt IISA/Bk 352/06). Zasadnym jest nadto wskazanie, iż wykonanie aktu administracyjnego oznacza "(...) spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni." (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. niepubl. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05). W ocenie Sądu niepublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwała Rady Gminy Pielgrzymka nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 03, Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podjęcie bowiem zaskarżonej uchwały nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Samo wydanie uchwały nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej uchwały. Skutki takie mogłyby spowodować dopiero wydane na jej podstawie decyzje administracyjne, które w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, mogłyby skutkować wskazanym w art. 61 § 3 niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. niepubl. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1187/08). Jak nadto podkreślono w postanowieniu NSA z 25 maja 2009r. (niepubl. sygn. akt II OZ 455/09), podzielanym przez Sąd rozpatrujący wniosek Wojewody Dolnośląskiego, przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie podlega wykonaniu. Określa on jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na terytorium gminy, nie rodzi natomiast praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ograniczenie takich praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji. Powyższe wymaga jednak odrębnych pozwoleń i decyzji, od których strona, która ma w tym interes prawny będzie mogła wnieść stosowne środki zaskarżenia. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia.