II SA/Wr 416/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na decyzję Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Pielgrzymka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 19 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn, zmienioną uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 22 maja 2009 r. Nr XXXII/151/09, Rada Gminy Pielgrzymka uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn. W poszczególnych rozdziałach tej uchwały określone zostały: przedmiot i zakres ustaleń planu (rozdział 1), ustalenia ogólne, w tym dotyczące infrastruktury technicznej (rozdział 2), ustalenia szczegółowe dla terenów (rozdział 3), stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 4), natomiast w rozdziale 5 zamieszczono przepisy końcowe. Z treści § 2 przedmiotowego aktu wynika m.in., że jego integralnymi częściami są: załącznik nr 1 – rysunek planu w skali 1: 2000, załącznik nr 2 - ,,sposób realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania", załącznik nr 3 - ,,Rozstrzygnięcie dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu", a załączniki nr 2 i 3 nie są ustaleniami planu. W § 8, § 11, § 13, § 17, § 28, § 34, § 37, § 38 uchwały dla terenów odpowiednio 2R/E, 5R/E, 12R/E, 23R/E, 32R/E, 38R/E, 39R/E ustalono przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji (od dwóch do pięciu) wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda, zaś przeznaczenie uzupełniające: sieci i obiekty infrastruktury technicznej towarzyszące elektrowniom wiatrowym; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym, z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej, dla których obowiązuje zakaz lokalizowania; drogi wewnętrzne, w tym place i drogi montażowe służące do dojazdu do wież elektrowni wiatrowych. Uchwała w terminie określonym w art. 90 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który mimo stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, że opisywana powyżej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie podjął w ustawowym terminie rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu 29 czerwca 2010 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII 202/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn, zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). W skardze Wojewoda Dolnośląski wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 3 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 ust. 1 wskazanej ustawy i zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tej samej regulacji. Uzasadniając pierwszy z wniosków organ nadzoru podał m.in., że w myśl przepisu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego może nastąpić o ile została spełniona jedna z pozytywnych przesłanek – jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz przesłanka negatywna – przepis prawa miejscowego nie wszedł w życie. Przedmiotowa uchwała po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym wejdzie do obrotu prawnego. Oznacza to, iż będzie wykonywana i będzie stanowiła podstawę do podjęcia prac nad planowymi inwestycjami. Zdaniem organu nadzoru przesłanka pozytywna została spełniona – wykonanie aktu może spowodować trudne do odwrócenia skutki w przypadku stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. W oparciu o uchwalony plan lokalizowane będą inwestycje bez konieczności wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie planu będą także wydawane pozwolenia budowlane. Ewentualne stwierdzenie przez Sąd nieważności planu pociągnie za sobą konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Odwrócenie skutków realizacji uprawnień inwestorów do prowadzenia procedury budowy elektrowni wiatrakowych będzie w zasadzie niemożliwe, a w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały może doprowadzić do roszczeń finansowych. Natomiast uzasadniając żądanie kasacyjne Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w przedmiotowym planie Rada Gminy określiła wyłącznie tereny o przeznaczeniu rolniczym (R) oraz tereny o przeznaczeniu rolniczym z dopuszczeniem budowy wież elektrowni wiatrowych (R/E) wraz z obiektami infrastruktury technicznej im towarzyszącym, a także dróg wewnętrznych służących do dojazdu do wież. Jednocześnie Rada Gminy w tekście planu i na rysunku planu nie dokonała rozgraniczenia liniami dwóch różnych przeznaczeń terenu. Elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a nadto są obiektami budowalnymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Tym samym z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Również drogi prowadzące do terenów tych inwestycji powinny zostać oddzielone liniami rozgraniczającymi, a te w ogóle nie zostały zamieszczone na rysunku planu. W ocenie organu nadzoru, elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne, nie związane z wytwórstwem rolniczym, pod który są wyznaczane tereny rolnicze wymagające konieczności wyłączenia terenów samej budowli i niezbędnych dróg dojazdowych z przeznaczenia rolniczego na cele nierolnicze, co nie zostało uczynione. Wojewoda Dolnośląski podkreślił przy tym, że tereny pod elektrownie wiatrowe powinny być wyłączone z przeznaczenia rolniczego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał również, że § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) Minister Infrastruktury postanowił, że projekt planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz oznaczenia. Z kolei w § 3 pkt 4 tego rozporządzenia postanowił, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, czyli m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W dalszej części uzasadnienia skargi organ nadzoru podał, że w zasadach zagospodarowania terenu i kształtowaniu zabudowy dla terenów R/E ustalono, że maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej przeznaczono na cele nierolnicze: 0,5 ha, co – zdaniem organu – jest niejednoznaczne z rysunkiem planu, gdyż cały teren oznaczony jako tereny rolne (R/E) z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń związanych z pozyskiwaniem energii (wiatraków) wraz z drogami dojazdowymi przekracza znacznie te powierzchnie. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzana planu miejscowego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (ust. 9). Na mocy art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ,,1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Jak wcześniej wskazano Rada Gminy postanowiła, że maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha. Zdaniem organu nadzoru w piśmie z dnia 18 czerwca 2010 r. Wójt Gminy Pielgrzymka przyznał, że teren oznaczony symbolem R/E posiada przeznaczenie rolnicze i nierolnicze, co wskazuje na konieczność rozdzielenia ich liniami rozgraniczającymi. Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę, że skoro Rada Gminy ustaliła przeznaczenie terenu rolniczego na cele nierolnicze (elektrownie wiatrakowe), to w przypadku zwartego obszaru gruntów klasy III bonitacyjnej przekraczającego 0,5 ha powinna była wystąpić o zgodę na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Tymczasem Rada Gminy zapisem, że maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha, na których to będą mogły być lokalizowane punktowo elektrownie wiatrakowe, dokonała podziału, zwartego obszaru terenu planu na obszary do 0,5 ha, co stanowi dopuszczenie obejścia przepisu prawa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bowiem w takim przypadku działania zmierzają do wyłączenia z procesu planistycznego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, będącego właściwym do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie do przedmiotowego planu miejscowego w ramach jednego terenu dwóch różnych przeznaczeń terenu bez wrysowania na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania powoduje niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy powinno być określone jednoznacznie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej ,,planem miejscowym". Następnie na zasadach określonych w art. 15 ustawy i w trybie art. 17 ustawy uchwalany jest dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalone powinno być właśnie w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające treny o różnym przeznaczeniu. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle wyznaczone przepisami ustawy, a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). W ocenie Wojewody Dolnośląskiego Rada Gminy Pielgrzymka, ustalając w zaskarżonej uchwale dwa różne przeznaczenia terenu bez ich wyróżnienia liniami rozgraniczającymi, naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowioną w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności tego aktu. W zakończeniu uzasadnienia skarżący organ powołał się na stanowisko judykatury prezentowane w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji, wskazując jednocześnie na jego zbieżność z oceną przyjętą w sprawie przez organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 lipca 2010 r. Rada Gminy Pielgrzymka wniosła o oddalenie (ewentualnie o odrzucenie) skargi oraz odrzucenie wniosku o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wniosków Rada Gminy stwierdziła m.in., że przedmiotowa uchwała planistyczna sporządzona została zgodnie z treścią art.15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawiera prawidłowo sporządzoną część tekstową i graficzną. W uchwale tej zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rysunek planu zawiera właściwe linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. W części graficznej planu są więc prawidłowe linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia za pomocą symbolu i wyróżniającego dany teren numeru, natomiast w części tekstowej określone zostało odpowiednie przeznaczenie poszczególnych terenów. Powołała się również na pogląd prof. Z. Niewiadomskiego zawarty w opracowaniu p.n.: ,,Planowanie i zagospodarowania przestrzenne" (wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006), że ,,rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja). Rysunek planu w procesie stosowania prawa miejscowego może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest opisany w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu" Rada Gminy wyjaśniła przy tym, że w tekście powyższej uchwały zawarte zostały zasady zagospodarowania terenów R/E, zgodnie z którymi mogą być wydzielone tereny pod drogi wewnętrzne. Ponieważ przebieg realny dróg wewnętrznych nie został ściśle określony (nie mógł zostać określony) – dlatego nie wskazano ich na rysunku planu. Ponadto wskazała, że w zaskarżonej uchwale planistycznej wyznaczone zostały dwa rodzaje terenów rolnych, stanowiących tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania i zostały one wydzielone właściwymi liniami rozgraniczającymi zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R został wydzielony stosowanymi liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego (dla nich) przeznaczenie podstawowe – teren rolniczy. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R/E wydzielony został również liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe np. ,,teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnie dwóch wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda". Zdaniem Rady Gminy elektrownie wiatrowe są budowlami, analogicznymi do słupów linii energetycznych czy też masztów telefonii komórkowej, które na terenach wiejskich są najczęściej lokalizowane w obrębie terenów użytkowanych rolniczo. Słupy linii energetycznych tak i wieże elektrowni wiatrowych nie wymagają wydzielenia odrębnych działek budowlanych i mogą być lokalizowane na gruncie, który został wyłączony z użytkowania rolniczego na zasadach określonych w rozdziale 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego w obrębie danego terenu R/E wyznaczonego liniami rozgraniczającymi może zostać zrealizowana określona liczba elektrowni wiatrowych. Inwestor występując o pozwolenie na budowę elektrowni ma obowiązek przedstawić decyzję – zgodę na wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, jeśli taka jest wymagana stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Immanentną częścią projektu budowlanego będącego załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Z projektu zagospodarowania danej działki lub terenu wynika jaka powierzchnia gruntu zostanie zajęta pod budowę i czy będzie wymagała zgody na wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego. Ustalenie w planie maksymalnej powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze (0,5 ha) jest związane z dopuszczeniem w granicach terenów rolnych lokalizacji budowli w postaci wież elektorowi wiatrowych i innych obiektów infrastruktury technicznej, jako funkcji uzupełniającej. Zapis ten oznacza, że przy sporządzaniu projektu budowlanego należy kierować się zasadą, że zwarty obszar gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej przeznaczony na lokalizację budowli nie może być większy niż 0,5 ha. Cały teren oznaczony R/E nie został przecież przeznaczony na cele nierolnicze i w związku z tym nie można akceptować interpretacji, że powierzchnia przeznaczona na cele nierolnicze jest jednoznaczna z powierzchnią całego terenu. Farmy wiatrowe są specyficznymi inwestycjami składającymi się z pojedynczych obiektów budowlanych, jakie stanowią wieże elektrowni wiatrowych, na których zamontowane jest urządzenie do produkcji energii – turbina, połączonych podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Budowle te jednoznacznie pozwalają na prowadzenie upraw polowych na terenach zlokalizowanych bezpośrednio wokół nich, stąd w planie została ustalona rolnicza funkcja terenów, w obrębie których dopuszcza się posadowienie wież elektrowni. Zbieżne z tego rodzaju argumentacją jest orzeczenie NSA z dnia 21 kwietnia 2010/II OSK 310/10. W zakończeniu uzasadnienia Rada Gminy wskazała, że na żadnym z wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenów R/E na których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych zwarty obszar przeznaczony na cele nierolnicze, tzn. na lokalizację wież i dróg wewnętrznych nie przekroczy 0,5 ha i z tego powodu ustawowo wymagane zgody nie były konieczne. W złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. Wojewoda Dolnośląski – odnosząc się do odpowiedzi na skargę – podtrzymał wnioski i stanowisko zawarte w skardze. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 30 września 2010 r. pełnomocnik Rady Gminy Pielgrzymka oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Postanowieniem z dnia 8 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. oddalił zażalenie Wojewody Dolnośląskiego wniesione na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości i przedłożył do akt kompletną dokumentację planistyczną. Rozprawa została zamknięta, a termin ogłoszenia orzeczenia w sprawie wyznaczono na 23 lutego 2011 r. g. 1200. Termin ten został odroczony na dzień 2 marca 2011 r. W dniu 15 lutego 2011 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe Rady Gminy Pielgrzymka oznaczone jako ,,załącznik do protokołu rozprawy z dnia 9 lutego 2011 r.", w którym rozszerzono argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2011 r. Rada Gminy Pielgrzymka wniosła o otwarcie rozprawy na nowo i uwzględnienie nowego stanowiska Rady Gminy w tej sprawie, polegającego na akceptacji zarzutów Wojewody Dolnośląskiego przedstawionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. poprzez wydanie wyroku z uznania. Na posiedzeniu w dniu 2 marca 2011 r. Sąd postanowił otworzyć zamkniętą rozprawę, odpis pisma procesowego Rady Gminy Pielgrzymka doręczyć pełnomocnikowi Wojewody Dolnośląskiego, zobowiązując go do ustosunkowania się do jego treści w terminie siedmiu dni, rozprawą odroczyć na termin wyznaczony z urzędu. W dniu 10 marca 2011 r. doręczony został Sądowi wniosek P.S.E.W. z siedzibą w Sz. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wniosek został powtórzony w piśmie sporządzonym przez pełnomocnika P.S. E. W., doręczonym Sądowi w dniu 11 marca 2011 r. W piśmie z dnia 7 marca 2011 r. S. Spółka z o.o. z siedzibą w Sz. – inwestor w Gminie Pielgrzymka – zwróciła się o Sądu ,,o merytoryczne rozpatrzenie skargi Wojewody Dolnośląskiego bez względu na stanowisko Rady Gminy Pielgrzymka w danym momencie". W dniu 16 marca 2011 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego stanowiące odpowiedź na pismo procesowe Gminy Pielgrzymka z dnia 28 lutego 2011 r., w którym pełnomocnik poinformował o podtrzymywaniu skargi wniesionej w tej sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 maja 2011 r. A. K. i J.B. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w sprawie. Pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniosła o oddalenie wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie, a pełnomocnik Rady Gminy Pielgrzymka oświadczył, że pozostawia wnioski w tym przedmiocie do uznania Sądu. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie P. S. E. W. z siedzibą w Sz. oraz A.K. i J.B. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2011 r. Rada Gminy P., reprezentowana przez pełnomocnika, oświadczyła, że odstępuje od stanowiska wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2011 r., zatem aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i zawarty w niej wniosek o oddalenie skargi w całości. Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, a pełnomocnik Rady Gminy Pielgrzymka wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrolna administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów. Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Kierując się tymi dyrektywami oraz treścią art. 134 § 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną koniecznym jest podkreślenie, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych w niej zarzutów. Mając powyższe na względzie oraz wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził niezależnie od wskazanych w skardze naruszenie prawa obligujące Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Zaskarżony akt podjęty został w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulowanym powoływaną wcześniej ustawą o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej przepisem art. 3 ust. 1 kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 wskazanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym. Należy też podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie – co do swej istoty – inne, niż określa to obowiązujący przepis. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przywołany przepis ustala zatem dwa kryteria zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawne i formalnoprawne (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn.. akt II OSK 215/08, nie publ.). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu intepretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy (wykonawczy i uchwałodawczy) w celu doprowadzenia do uchwalenia studium lub planu miejscowego. Zgodnie z dyspozycją ustawodawcy zawartą w przywołanym powyżej przepisie jedynie istotne naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Za tak kwalifikowane naruszenie przyjmuje się zaniechanie którejś z czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania studium lub planu miejscowego lub takie, które w konsekwencji mogłoby prowadzić do przyjęcia odmiennych ustaleń planistycznych, niż te które przyjęto narzucając tryb sporządzania aktu planistycznego (por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego). Sankcja przyjęta w treści powoływanego przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje sąd administracyjny do poddania ocenie dokonywanej w konkretnej sprawie nie tylko treści uchwały planistycznej oraz załączników do tego aktu, ale także procedury sporządzania i uchwalania planu miejscowego. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne jest, że stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, zastrzegając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W niniejszej sprawie zgodność ostatecznego projektu planu ze studium w ogóle nie została formalnie stwierdzona. Brak jest bowiem stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, a dokumentacja planistyczna nie zawiera odrębnej uchwały w tym zakresie. W takiej sytuacji należało – zdaniem Sądu – uznać, że Rada Gminy Pielgrzymka podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka. Taki sposób przyjęcia uchwały planistycznej – w uznaniu Sądu – istotnie narusza przewidziany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb jej sporządzania. Zdaniem Sądu właściwe jest w tym kontekście wskazanie, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 wskazanej powyżej ustaw ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy – naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od ,,rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Istotne jest przy tym, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Przyjmując taka koncepcję działań planistycznych i wskazaną w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym relację pomiędzy ustaleniami studium, a planem miejscowych, ustawodawca konsekwentnie przyjął w ramach jego prawidłowości, stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony i stanowi to – jak wskazano wcześniej w uzasadnieniu istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące jego nieważnością. Naruszenie to dotyczy bowiem ogółu postanowień aktu planistycznego, stanowiącego integralną całość. W opisanych powyżej okolicznościach Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie szczegółowej analizy zarzutów i argumentacji przedstawionych w skardze. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy procesowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lun podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. PM 16.09.2011 r.