II SA/Wr 416/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] 2021 r. (SKO [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej z dnia [...] 2021 r. (Nr [...]) odmawiającą W. S. zmiany decyzji z dnia [...] 2020 r. (Nr [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów zbożowych w P. na części działki nr [...]. Decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 13 I 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. S. (dalej jako "skarżący") o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2020 r. (Nr [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów zbożowych w P. na części działki nr [...]. Zmiana obejmować miała parametr wysokości planowanych silosów z dotychczasowego "do 8,5 m" na parametr "do 9,5 m". Organ I instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie zwrócono się do stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W dniu 2 II 2021 r. do organu I instancji wpłynęły trzy jednakowo brzmiące pisma od stron postępowania (N. K., B. K. i M. L.), w których wyraziły one swój sprzeciw dla zmiany przedmiotowej decyzji. Organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do niego. Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił skarżącemu zmiany decyzji o warunkach zabudowy powołując się na niespełnienie przesłanki z art. 155 kpa w postaci zgody wszystkich stron postępowania. Decyzją z dnia [...] 2021 r. (SKO [...] ) SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wyjaśniło, że podziela ocenę organu I instancji co do możliwości zmiany ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 155 kpa wyłącznie pod warunkiem, że wszystkie strony wyrażą zgodę na taką zmianę. Ponieważ taka zgoda nie została wyrażona, należało odmówić zmiany decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 i art. 28 kpa, na skutek uznania, że w sprawie nie można było zmienić ostatecznej decyzji z uwagi na sprzeciw stron, gdy tymczasem sprzeciw wyraziły osoby, którym nie przysługuje status strony postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono sam fakt bycia właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem p ustalenie warunków zabudowy nie przesądza, że podmiot taki staje się strona postępowania. SKO powinno wnikliwie zbadać, czy istnieje przepis prawa dający interes prawny N. K., B. K. i M. L., czego nie uczyniło. W skardze podniesiono, że fakt ustalenia warunków zabudowy dla czterech silosów w żaden sposób nie wpływa na sferę praw i obowiązków wskazanych osób, bowiem intestacja ta nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do nich nieruchomości. Zaznaczono także, że planowana inwestycja nie odbiega od warunków miejscowych i wiąże się z nieznacznymi immisjami, nie wykraczającymi poza immisje zwyczajowe. W ocenie skarżącego wyżej wymienione osoby nie są stroną postępowania i ich sprzeciw nie stanowił przeszkody do wydania decyzji zmieniającej na zasadzie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Pismem procesowym z 12 XI 2021 r. skarżący wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Pozostałe strony i uczestnicy postępowania, prawidłowo zawiadomieni i pouczeni, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Pismami procesowymi z dnia 28 XII 2021 r. uczestniczki postępowania: N. K., B. K. i M. L., wniosły o oddalenie skargi wskazując, że mają interes prawny w sprawie, bowiem lokalizowana inwestycja rodzi immisje znacznie wykraczające poza immisje zwyczajowe, zaś jedyny dojazd do nieruchomości skarżącego przechodzi przez nieruchomość będącą współwłasnością uczestniczek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda strony jest więc warunkiem koniecznym dopuszczalności zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Zgoda strony musi być przy tym wyraźna i jednoznaczna, bowiem stanowi wyraz przyjętej w tym przypadku przez ustawodawcę ochrony praw nabytych. Organ musi zatem bezwzględnie uzależniać zmianę lub uchylenie decyzji od uzyskania zgody strony. Jest przy tym oczywiste, że w przypadku, gdy decyzja ostateczna dotyczy interesu prawnego wielu stron, zgodę na jej zmianę lub uchylenie muszą wyrazić wszystkie strony. Zaskarżona decyzja dotyczy sprawy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącego. Chodzi konkretnie o zmianę parametru wysokości dopuszczalnej zabudowy z dotychczasowego "do 8,5 m" na wysokość "do 9,5 m". Jak trafnie wyjaśniło SKO w decyzji odwoławczej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko dopuszczające możliwość zmiany na zasadzie art. 155 kpa parametrów zabudowy określonych ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Sąd to stanowisko podziela, bowiem parametry zabudowy przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy określane są w oparciu o analizę uwarunkowań zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, umożliwiającą organowi zastosowanie kryteriów ocennych opartych na zabudowie dotychczasowej przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego i uzasadnionego interesu inwestora. Organ dysponuje tu więc pewnym zakresem luzu decyzyjnego, przez co decyzja o warunkach zabudowy dla tego samego terenu może określać odmienne parametry zabudowy zachowując przy tym warunek zgodności z prawem. Możliwa jest więc w tym zakresie także zmiana ostatecznego rozstrzygnięcia, o ile wystąpi przewidziana w art. 155 kpa przesłanka "interes społeczny lub słuszny interes strony". Zatem w kontrolowanej sprawie dopuszczalne było procedowanie wniosku skarżącego o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy na zasadzie art. 155 kpa. Jak jednak zasadnie podkreśliły organy obu instancji, w kontrolowanej sprawie żadna ze stron (poza wnioskodawcą oczywiście) nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. Co więcej, trzy strony wyraziły jednoznaczny sprzeciw wobec ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji (akta organu I instancji, k. 7-12). Brak takiej zgody wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, obligując do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu kwestionującego interes prawny osób, które sprzeciwiły się zmianie decyzji, tj. N. K., B. K. oraz M. L., to rację ma skarżący, że organy obu instancji nie wskazały w motywach swoich decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem tych osób za strony postępowania. Jednak istotą zaskarżonej decyzji była zmiana warunków zabudowy na podstawie art. 155 kpa, a nie rozstrzygnięcie o interesie prawnym takiej czy innej osoby. Co więcej, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, czy to w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy też w sprawie zmiany tych warunków, nie kwestionowano kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji. Skarżący zakwestionował status procesowy wskazanych osób dopiero w skardze na decyzję SKO. W takich warunkach nie sposób przyjąć, że samo pominięcie w motywach decyzji organów zagadnienia interesu prawnego osób uznanych za strony stanowiło uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia decyzji. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, uchylenie przez sąd administracyjny decyzji naruszającej przepisy prawa procesowego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy tego rodzaju naruszenie jednak nie wystąpiło. Przede wszystkim należy podkreślić, że argumentacja skargi ograniczona do kwestionowania interesu prawnego wyłącznie N. K., B. K. oraz M. L. jest niewystarczająca do uwzględnienia skargi nawet przy założeniu, gdyby była ona zasadna. Jak wynika z akt sprawy, stronami postępowania były przecież także inne osoby (S. K. R., J. K., L. L., S. B., W. W.), które również nie wyraziły zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, a których interesu prawnego w skardze w ogóle nie zakwestionowano. Sąd zwraca uwagę, że zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji na zasadzie art. 155 kpa nie może być udzielona w sposób milczący lub dorozumiany. Co jednak najistotniejsze, zakres podmiotowy postępowania został przez organy określony w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do zanegowania statusu osób wymienionych w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji jako stron postępowania. Krąg stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (a więc także w sprawie zmiany ustalonych ostatecznie warunków zabudowy) określa się na podstawie art. 28 kpa. Stroną jest więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chodzi tu zatem o każdy związek normatywny pomiędzy normą konkretyzowaną w decyzji administracyjnej a sferą prawną (prawem lub obowiązkiem) jednostki. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy taki związek wystąpi nie tylko w przypadku wnioskodawcy-inwestora ale również z reguły w przypadku właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie, decyzja o warunkach zabudowy dotyczy praw i obowiązków nie tylko inwestora ale też osób mających prawo żądania takiego sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej (przeznaczonej pod inwestycję), który nie ingeruje w sposób nieuprawniony w ich prawo własności. Właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo oczekiwać, że zabudowa sąsiadującego terenu nastąpi na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób zgodny z prawem (podobnie wyroki NSA: z 13 V 2010 r., II OSK 820/09; z 8 IV 2008 r., II OSK 367/07; z 26 VI 2015 r., II OSK 2873/13; z 20 XI 2018 r., II OSK 2750/16 - CBOSA). Co również istotne, w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy zakres potencjalnej ingerencji w prawo własności nieruchomości sąsiednich nie sprowadza się wyłącznie do ograniczenia możliwości ich zabudowy, jak zdaje się to zakładać skarżący, ale również do możliwych oddziaływań w innych obszarach normatywnych branych pod uwagę przy określaniu warunków zabudowy. Chodzi tu m.in. o oddziaływania w sferze ochrony środowiska, ochrony zabytków, infrastruktury technicznej czy obsługi komunikacji. Wszystkie bowiem te kwestie są uwzględniane w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy. Wreszcie wymaga zaznaczenia, że ingerencja w prawo własności wystąpi nie tylko w przypadku oddziaływań niezgodnych z prawem ale również w przypadku oddziaływań nie naruszających obowiązujących norm prawnych, jednak ograniczających zakres uprawnień właścicielskich w stosunku do dotychczasowych. Jak bowiem wynika z art. 28 kpa, do uznania określonej osoby za stronę wystarczy, że postępowanie "dotyczy" praw lub obowiązków tej osoby. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmuje możliwość usytuowania na działce nr 360/3 (w jej części południowo-zachodniej) czterech silosów zbożowych o wysokości do 8,5 m, kubaturze do 250 m3 i powierzchni zabudowy do 30 m2 każdy. Już sam ten fakt wskazuje jednoznacznie, że obiekt o takich gabarytach będzie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie w zakresie chociażby zacieniania. Dotyczy to zwłaszcza nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji od strony zachodniej (działka nr 2361 – własność J. K.) i od strony wschodniej (działka nr 371 – własność B. K., M. L. i N. K.). Wpływ zaś zacieniania potencjalnych silosów na możliwość i zakres zabudowy nieruchomości sąsiednich jest oczywisty w świetle regulacji z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) – dalej jako "warunki techniczne". Uzależniają one przecież możliwość i zakres zabudowy działki od zapewnienia odpowiedniego dostępu do światła słonecznego. Wykonanie silosów przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy ograniczy zatem w pewnym stopniu możliwość zabudowy nieruchomości sąsiednich. Trudno w takich warunkach zgodzić się z argumentem skargi, jakoby nie było żadnego przepisu prawa, który mógłby uzasadniać interes prawny właścicielek nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i że inwestycja w postaci czterech silosów zbożowych nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania tej działki. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że planowane do realizacji silosy (według wniosku skarżącego silosy typu BIN 100) to nie tylko obiekty budowlane ale również urządzenia produkcji rolnej. Generują one oddziaływanie na środowisko wynikające chociażby z przemieszczania zboża w obrębie silosów oraz procesów jego suszenia. Chodzi tu głównie o odziaływanie na nieruchomości sąsiednie w postaci emisji pyłów i hałasu. Oczywiście skala i zakres tego oddziaływania nie są ustalane na etapie postępowania lokalizacyjnego, jednak jest oczywiste, że w przypadku tego rodzaju obiektów takie oddziaływanie występuje. Oddziaływanie to niewątpliwie wpływa na wykonywanie własności nieruchomości sąsiednich i to niezależnie od tego, czy zakres emisji mieści się w normach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 VI 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 VIII 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2021 r., poz. 845). W każdym bowiem wypadku następuje oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie (immisja), a dokładnie na określony w art. 140 Kodeksu cywilnego zakres wykonywania prawa własności. To zaś daje podstawy do wywodzenia statusu strony w świetle art. 28 kpa. Konkludując, nie można zgodzić się z argumentacją skargi podnoszącą, że zakres podmiotowy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a następnie postępowania w sprawie zmiany warunków zabudowy na podstawie art. 155 kpa, został wadliwie ustalony. W konsekwencji brak wymaganej, mocą art. 155 kpa, zgody właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego obligował organ do wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.