II SA/Wr 416/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice nr LXXXV/528/2024 z dnia 15 lutego 2024 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Krośnice, w obrębie Pierstnica I. stwierdza nieważność § 7 pkt 7 lit. a we fragmencie "dopuszcza się jego ogrodzenie w sposób trwały (mur, ogrodzenie metalowe, żywopłot)," zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy Krośnice na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słowie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę z Rady Gminy Krośnice z dnia 15 lutego 2024 r. nr LXXXV/528/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Krośnice, w obrębie Pierstnica. Organ nadzoru wniósł o: 1/ stwierdzenie nieważności § 7 pkt 7 lit. a we fragmencie: "dopuszcza się jego ogrodzenie w sposób trwały (mur, ogrodzenie metalowe, żywopłot)" oraz § 7 pkt 7 lit. c we fragmencie: "ogrodzenia" zaskarżonej uchwały; 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie skargi Wojewoda zarzucił podjęcie ww. regulacji z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), polegającym na uregulowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, w sytuacji gdy materia ta powinna być uregulowana w odrębnej uchwale. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 7 zaskarżonej uchwały ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. W punkcie 7 tej regulacji wprowadzono ustalenia dla objętego ochroną konserwatorską nieczynnego cmentarza ewangelickiego (dz. nr 183), oznaczonego na rysunku planu, figurującego w wykazie zabytków, wobec którego przyjęto następujące wymogi: a/ cmentarz należy zachować jako teren zielony, dopuszcza się jego ogrodzenie w sposób trwały (mur, ogrodzenie metalowe, żywopłot); c/ należy zachować i konserwować elementy historycznych układów przestrzennych cmentarza, w tym historyczne ogrodzenia, bramy, nagrobki, obiekty sztuki sepulkralnej, zieleń. W toku postępowania nadzorczego Gmina Krośnice wyjaśniła, że wprowadzone do uchwały zapisy wynikają z ochrony konserwatorskiej nieczynnego cmentarza ewangelickiego, figurującego w wykazie zabytków. Ogrodzenie zabytkowego cmentarza ma na celu w szczególności jego ochronę przed zniszczeniem. W ocenie organu nadzoru brak było podstaw w obowiązujących przepisach do stanowienia ww. regulacji w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda powołał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), zgodnie z którą rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Dodatkowo ustawodawca w art. 37a ust. 3 u.p.z.p. wskazał, że w uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Zdaniem organu nadzoru, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednoznacznie, że uchwałą, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć, że wtedy, gdy określona materia ma zostać uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawa posługuje się pojęciem planu miejscowego, a nie pojęciem uchwały. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 37a u.p.z.p. został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konieczność podjęcia – w celu uregulowania materii wskazanej w art. 37a u.p.z.p. – odrębnej uchwały potwierdza również wykładnia historyczna. Podniósł nadto, że wraz z wprowadzeniem do ustawy art. 37a, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, który wskazywał, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pozwala to na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, zawiera przepisy przejściowe, zgodnie z którymi miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc (art. 12 ust. 1), a regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (art. 12 ust. 2). Jednocześnie ustalono, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania łub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu). Wojewoda wskazał, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego zaskarżonym aktem, podjęta została w dniu 31 stycznia 2023 r. (uchwała nr LXVII/418/2023), w związku z czym nie ma zatem do niej zastosowania przewidziany wyjątek. Jako kolejny argument wskazujący na brak możliwości podejmowania działań legislacyjnych, polegających na dokonaniu przemieszania materii planu miejscowego i uchwały, której zakres przedmiotowy określa art. 37a ust. 1 u.p.z.p., Wojewoda wskazał odrębne, odmienne i złożone procedury podejmowania obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz szyldów mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. Zdaniem organu nadzoru, nie powinno budzić wątpliwości to, że żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz szyldów, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Swoje stanowisko Wojewoda poparł orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Stanowisko organu nadzoru potwierdza także regulacja art. 19 ust. 1b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), zgodnie z którym w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń uwzględnia się w szczególności: 1/ ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2/ ochronę zabytków nieruchomych, innych niż wymienione w pkt 1, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3/ wnioski i rekomendacje audytów krajobrazowych oraz plany ochrony parków krajobrazowych. Reasumując, autor skargi wskazał, że żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz szyldów, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krośnice wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zapis § 7 pkt 7 zaskarżonej uchwały wynika z przepisów nadrzędnych, tj. art. 39 ust. 3 i 4 prawa budowlanego, które określają zasady postępowania w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Wskazano, że zapis planu nie może stać w sprzeczności z przepisami odrębnymi, bowiem w uchwale ochroną konserwatorską objęto obiekty budowlane wskazane przez Konserwatora Zabytków, jednak w miarę upływu lat zdarza się, że stan techniczny może ulec znacznemu pogorszeniu i nieopłacalny lub wręcz niemożliwy jest ich remont. W tej sytuacji, zdaniem organu gminy, oczywistym jest możliwość ich rozbiórki na podstawie przepisów odrębnych. Zapisy określone w § 7 pkt 7 lit. a i c wynikają z ochrony konserwatorskiej nieczynnego cmentarza ewangelickiego, figurującego w wykazie zabytków. Podkreślono, że ogrodzenie zabytkowego cmentarza ma na celu w szczególności jego ochronę przed zniszczeniem, a zapis jest zgodny z § 4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wnioskami konserwatorskimi dla terenu nieczynnego cmentarza ewangelickiego ustalono stanowisko archeologiczne, dla którego obowiązują zapisy jak dla strefy OW zabytków archeologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, Sąd musiał uwzględnić również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodność z prawem podlegała badaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej uchwały, tj w dniu 15 lutego 2024 r. Zgodnie z ww. przepisem nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują także istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W związku z powyższym Sąd przeprowadza ocenę zgodności przedmiotowej uchwały z prawem pod kątem wyżej powołanego przepisu. Nie każde bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie – aktem prawa miejscowego – i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uzasadniony okazał się podniesiony przez organ nadzoru zarzut odnoszący się do § 7 pkt 7 lit. a we fragmencie "dopuszcza się jego ogrodzenie w sposób trwały (mur, ogrodzenie metalowe, żywopłot)" zaskarżonej uchwały, w związku z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego w ww. zakresie przepisu. Rada Gminy Krośnice, umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaju materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego. Należy zgodzić się w Wojewodą, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obecnym stanie prawnym nie jest aktem właściwym do czynienia rozstrzygnięć w powyższym przedmiocie. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm., dalej: ustawa krajobrazowa) z dniem 11 września 2015 r wprowadziła do u.p.z.p. przepisy art. 37a i następne, dające radzie gminy instrument w postaci tzw. uchwały reklamowej, stanowiącej akt prawa miejscowego, poprzez którą może ona określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zatem zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. Co do zasady, rada gminy nie utraciła więc kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1046/19, dostępne w CBOSA). Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zakwestionowany przez Wojewodę § 7 pkt 7 lit. a we fragmencie "dopuszcza się jego ogrodzenie w sposób trwały (mur, ogrodzenie metalowe, żywopłot)" zaskarżonej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi odnoszącego się do § 7 pkt 7 lit. c we fragmencie: "ogrodzenia". Organ nadzoru argumentując zakwestionowanie ww. przepisu zaskarżonej uchwały, wskazywał, że żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz szyldów, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Sąd nie podziela przestawionego przez Wojewodę stanowiska. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że § 7 pkt 7 lit. c uchwały nie określa zasad sytuowania (a więc budowy) ogrodzenia cmentarza, lecz nakłada wymóg zachowania i konserwacji już istniejącego historycznego ogrodzenia. Przywołana regulacja nie obejmuje zatem materii do której odnosi się uchwała krajobrazowa. Dalej przywołać trzeba poglądy orzecznictwa, według których, pomimo uzyskania przez gminę na mocy art. 37a u.p.z.p. kompetencji do podjęcia uchwały krajobrazowej określającej m.in. zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (fakultatywnie), nie przestał na niej ciążyć obowiązek określenia w planie miejscowym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad kształtowania krajobrazu, tj. wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Nadto gmina ma prawo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 998/23, dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu nie ma więc podstaw, aby nakaz zachowania i konserwowania elementów historycznych układów przestrzennych cmentarza, w tym historycznych ogrodzeń, odczytywać jako jedną z zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (co powinno być objęte ustawą krajobrazową). Wymieniony w § 7 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały nakaz, w zakresie ogrodzeń, nie dotyczy zasad i warunków sytuowania obiektów wymienionych w przepisie art. 37a u.p.z.p., ale stanowi kontynuację i konsekwencję określonego już uprzednio przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Jak wskazywała w toku postępowania nadzorczego Gmina Krośnice, wprowadzone do uchwały zapisy wynikają z ochrony konserwatorskiej nieczynnego cmentarza ewangelickiego. Ogrodzenie zabytkowego cmentarza ma zaś na celu w szczególności jego ochronę przed zniszczeniem. W związku z powyższym Sąd uznał, że regulacja ta, jako element wymienionej w § 7 pkt 7 zaskarżonej uchwały, ochrony konserwatorskiej nieczynnego cmentarza ewangelickiego (figurującego w wykazie zabytków), wchodzi w skład określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (na co zezwala ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W konsekwencji stwierdzić należało, że § 7 pkt 7 lit. c we fragmencie "ogrodzenia" nie stanowi istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, w związku z czym Sąd oddalił skargę w zakresie zarzutu dotyczącego ww. części uchwały. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 pkt 7 lit. a we fragmencie "dopuszcza się jego ogrodzenie w sposób trwały (mur, ogrodzenie metalowe, żywopłot)", o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W odniesieniu do § 7 pkt 7 lit. c we fragmencie "ogrodzenia" zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił, o czym stanowi pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt III wydane zostało na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.