II SA/Wr 419/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanego pomieszczenia (ganku) do budynku mieszkalnego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł)) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , podjętą na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – w decyzji przywołano Dz.U. z 1994 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 KPA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał R.S. zam. w S.przy ul. K. [...] oraz R. W. zam. w S. przy ul. K.[...] , rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia (ganek) do budynku mieszkalnego przy ul K.[...] w S. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] r. wpłynęło pismo R. W. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K. [...], której inwestorem jest R. S. Powiatowy Inspektor podał, iż w sprawie tej zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a w dniu [...]r. została przeprowadzona wizja lokalna, w trakcie której stwierdzono, że do budynku mieszkalnego dobudowano pomieszczenie z pustaków ceramicznych o wysokości ok. 220 cm i długości ok. 600 cm, posiadające drzwi i okna. Wskazano przy tym, iż budowa niniejszego pomieszczenia nie została zakończona i z uwagi na nieobecność podczas wizji właściciela niemożliwe było wejście do tego pomieszczenia. W dalszej części uzasadnienia podano, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż budynek jest współwłasnością R. W. oraz R.S., a nadto, że jest on ujęty w ewidencji spisu konserwatorskiego. Podkreślono także, iż w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zwrócił się pisemnie do Starostwa Powiatowego w Z. i WUOZ Delegatura w J. G. o przesłanie wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił nadto, że postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) nałożono na R. S. obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Z uwagi na fakt, iż skarżący w wyznaczonym terminie nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) nakazano rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia. Decyzja ta w toku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podał, iż podczas prowadzonego postępowania administracyjnego nie mógł jednoznacznie określić kto faktycznie był inwestorem wyżej wymienionej rozbudowy. Organ I instancji wskazał, że właściciele nieruchomości w przedkładanych pismach oraz podczas rozprawy administracyjnej przerzucali się nawzajem odpowiedzialnością za zaistniały fakt samowoli. Również oświadczenia stron nie wskazują jednoznacznie kto był inwestorem. Odnosząc się do kwestii prawa własności czy też spowodowania określonej szkody materialnej – organ nadzoru budowlanego podniósł, iż sprawy te nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Odwołując się do treści art. 81 Prawa budowlanego stwierdzono, że do kompetencji organów budowlanych nie należy rozstrzyganie o prawach własności ani rozstrzyganie sporów sąsiedzkich, ale sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.W. wnosząc o jej zmianę i wskazanie jako jedynego inwestora obowiązanego do rozbiórki dobudowanego pomieszczenia R. S. lub uchylenie kwestionowanej decyzji i przeprowadzenie postępowania w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. R. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 KPA poprzez błędną wykładnię jego zapisów w postaci braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz art. 12 KPA poprzez powolność postępowania i opieszałość w podjęciu właściwych działań zmierzających do szybkiego wyjaśnienia stanu sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz zaś rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Organ II instancji stwierdził, iż jeżeli zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 art. 48 powinien w drodze postanowienia (jeżeli budowa nie została zakończona), na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu powyższym organ zobowiązany jest nałożyć na inwestora w wyznaczonym terminie obowiązek dostarczenia: • zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; • dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 Wojewódzki Inspektor podał, iż niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe regulacje normatywne organ odwoławczy podkreślił, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że wymagane dokumenty nie zostały przedłożone, co zgodnie z dyspozycją z art. 48 ust. 1 powyższej ustawy stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. W opinii organu II instancji, kwestią istotną w przedmiotowej sprawie było ustalenie inwestora przedmiotowych robót budowlanych. W tym kontekście wskazano, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie powyższej kwestii wykorzystując przy tym środki dowodowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego - dowód z zeznań świadków, przesłuchanie stron postępowania, a powyższe wyczerpywało możliwości ustalenia osoby inwestora. Z uwagi jednak na fakt, iż podjęte przez organ stopnia powiatowego działania nie pozwoliły na jednoznaczne określenie kto jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki dobudowanego pomieszczenia (ganek) do budynku mieszkalnego przy ul. K.[...] w S.na współwłaścicieli obiektu budowlanego – R.S. i R. W. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł następnie, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje w sposób jednoznaczny kolejność adresatów zobowiązanych do wykonania decyzji mających oparcie w wyżej wymienionych przepisach ustawy. Biorąc pod uwagę kolejność, w jakiej ustawodawca wymienia osoby zobowiązane organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt OSK 522/06), wywiódł, iż domniemywać należy, że kolejność ta nie jest przypadkowa, a konsekwencje dokonania samowoli budowlanej powinien ponieść w pierwszej kolejności – inwestor, a jeżeli nie jest możliwe jego ustalenie – właściciel obiektu. Reasumując, organ II instancji uznał, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym stosownie do art. 7 KPA podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zgodnie z art. 77 KPA wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez uznanie, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i wystarczający do wydania decyzji, wydanie decyzji w sprawie bez przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w toku postępowania, a nadto naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez swobodne przyjęcie, iż art. 52 definitywnie i jednoznacznie przesądza o osobach odpowiedzialnych za zaistniały stan rzeczy. Zdaniem skarżącego, analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na fakt, iż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie podjął żadnych działań zmierzających do rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, lecz odniósł się głównie do przepisów prawa budowlanego, przywołując je w decyzji w sposób prawidłowy i zgodnie z ich brzmieniem. Jednakże skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób wyczerpujący, wywodząc, iż żaden wniosek dowodowy skarżącego, oprócz oględzin terenu w S., nie został uwzględniony i przeprowadzony, a organy obu instancji nie odniosły się do tegoż zaniechania. R.W. zarzucił nadto, iż z materiału dowodowego sprawy oraz decyzji organu II instancji nie wynika, że zostali przesłuchani "jacyś" świadkowie. Podniósł również, że w toku prowadzonego postępowania pominięto fakt złożenia do akt sprawy dokumentacji fotograficznej potwierdzającej stan faktyczny sprawy i obrazującej wykonywane prace, z którymi skarżący "nie miał za wiele wspólnego". W tym kontekście skarżący wskazał, iż złożono do akt sprawy wraz z pismem przewodnim oświadczenie G. S., na którym jest prezentata świadcząca o wpływie tej informacji do organu. W skardze podkreślono też, że organ II instancji zupełnie pominął fakt, iż skarżący od blisko 2 lat nie ma możliwości wejścia na teren posesji, a tym bardziej prowadzenia tam jakichkolwiek prac, z uwagi na fakt, iż R. S. skutecznie utrudniał i utrudnia skarżącemu wejście do jego mieszkania. Podniesiono nadto, iż twierdzenie, że doszło do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wcześniej wyczerpująco zebranego, nie znajduje oparcia także w treści protokołu rozprawy administracyjnej. Działania zaś podjęte przez organ II instancji ograniczyły się w zasadzie do lakonicznych twierdzeń o prawidłowości przeprowadzenia postępowania i zacytowania kilku przepisów ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej wyżej ustawy procesowej. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. (Nr[...]), nakazującą R. S. i skarżącemu R. W. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia (ganku) do budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w S. Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach tych wyliczono enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz określono przypadki, w których nałożono na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Konsekwencje zaniechania uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określono w art. 48 powyższej ustawy. W ust. 1 tego artykułu wskazano, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa powyżej, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku zaś niespełnienia przez inwestora tychże obowiązków w wyznaczonym terminie organu nadzoru budowlanego obligatoryjnie wydaje nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Z powyższych regulacji normatywnych wynika więc, że ustawodawca stwarza podmiotowi, który nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, możliwość legalizacji budowy po spełnieniu przewidzianych prawem warunków. Dopuszczalność wszak legalizacji samowolnie wykonanych robót uzależniono od ich zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz od wykazania, że nie naruszają przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak nadto słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1879/07), "z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora". Zważyć zatem należy, że orzeczenie rozbiórki, stanowiącej dolegliwą sankcję administracyjną za naruszenie porządku prawnego w sprawach budownictwa winno poprzedzać należyte i wszechstronne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia lub też nie przesłanek warunkujących możność wszczęcia postępowania legalizacyjnego oraz osoby inwestora. Tylko bowiem nie budzące żadnych wątpliwości dowiedzenie, iż w określonej sprawie dany obiekt, stanowiący samowolę budowlaną, narusza przepisy, w tym zwłaszcza techniczno – budowlane, w takim zakresie, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem lub też jest niezgodny z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym został zrealizowany, warunkuje podjęcie prawidłowej decyzji w przedmiocie orzeczenia rozbiórki. Wskazać przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak nadto trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1234/08) powyższy przepis "jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej". W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się w zasadzie do wskazania do kogo winien zostać skierowany nakaz rozbiórki pomieszczenia dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w S. Jak wspomniano powyżej, z art. 52 Prawa budowlanego wynika, iż w pierwszej kolejności ów nakaz winien zostać skierowany do inwestora, będącego sprawcą samowoli budowlanej, a dopiero w przypadku niemożności precyzyjnego określenia osoby inwestora – do właściciela. Powyższe zaś w realiach konkretnej sprawy wymaga należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego, pozwalających w konsekwencji na prawidłowe określenie podmiotu, o którym mowa w art. 52 powyższej ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na należyte ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, a zatem na prawidłowe zastosowanie dyspozycji określonej w przywołanym wyżej przepisie. W tym kontekście wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 KPA w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Po myśli zaś art. 77 § 1 KPA, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 KPA), a jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 KPA). Celem powyżej przywołanych regulacji normatywnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim wskazać należy na wadliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, a w szczególności G. S., S. W., A.S. i K. Z., na okoliczność ustalenia osoby inwestora dobudowanego pomieszczenia do budynku mieszkalnego przy ul. K.[...] w S. W tym miejscu trzeba podkreślić, że dowód z przesłuchania świadka winien być przeprowadzony bezpośrednio przez organ administracji publicznej. Art. 70 KPA, dopuszczając złożenie zeznań przez świadka na piśmie, traktuje to pisemne zeznanie jako uzupełnienie protokołu i jednocześnie nie wyłącza uprawnień strony do brania udziału w przesłuchaniu świadka. Zasada bezpośredniego przesłuchania świadka ma istotne znaczenie przy ocenie wiarygodności jego zeznań. Tylko po bezpośrednim przesłuchaniu świadka jego zeznania mogą być uznane za niewiarygodne. Bezpośrednie przesłuchanie umożliwia bowiem bezpośrednie wyjaśnienie pojawiających się w toku przesłuchania wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 235/08). Tymczasem w niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania powyższych świadków ograniczyło się właściwie jedynie do złożenia pisemnych oświadczeń w trybie art. 75 § 2 KPA co do okoliczności im wiadomych o przedsięwziętej inwestycji. Tak zaś przeprowadzony dowód nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, bowiem zupełnie wykluczał możność zadawania przez organ pytań i wyjaśnienia pojawiających się w toku przesłuchania wątpliwości. Co więcej, tak przeprowadzone postępowanie uniemożliwiło udział stron w czynnościach postępowania dowodowego, co stanowiło naruszenie art. 79 KPA, przyznającego stronom prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym, stronom, czy też składania wyjaśnień. Wskazać nadto należy, że organ I instancji w istocie zaniechał przesłuchania G. S. na okoliczność ustalenia osoby inwestora, pomimo tego, iż w aktach sprawy znajduje się nadesłana przez pełnomocnika skarżącego kserokopia pisma, w którym G. S. oświadcza, że "inwestorem był R.S. w 100%", a nadto pomimo złożonego na przeprowadzonej w dniu [...] r. rozprawie oświadczenia R. S., iż wszelkie formalności dotyczące budowy miała załatwić jego żona wraz z sąsiadem. Opisane uchybienia przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego w istocie uniemożliwiły powzięcie przez organ wiadomości o osobie inwestora, a zatem uniemożliwiły prawidłowe zastosowanie art. 52 Prawa budowlanego. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie organu odwoławczego, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym stosownie do art. 7 KPA podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zgodnie z art. 77 KPA wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, wykorzystując przy tym środki dowodowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego - dowód z zeznań świadków, przesłuchanie stron postępowania, co wyczerpywało możliwości ustalenia osoby inwestora. W zaistniałym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że wobec powyższych uchybień związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego, także i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać trzeba za wadliwe, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 KPA. Przede wszystkim zważyć trzeba, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem J. Zimmermanna, prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147). Wobec powyższego podkreślić wypada, iż celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie – jak słusznie zauważył skarżący – doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienie, z obrotu prawnego. Przywołane bowiem powyżej realia sprawy jednoznacznie wskazują na niedokładne, powierzchowne rozpatrzenie sprawy i nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym podjętych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji decyzji. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.