II SA/Wr 421/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. i K. Ś. na postanowienie D. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi adwokatowi R. K. wynagrodzenie w łącznej kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 złotych), w tym kwotę 240 zł (dwie czterdzieści złotych) taryfowej stawki wynagrodzenia, kwotę 54,80 zł (pięćdziesiąt cztery 80/100 złote) podatku VAT (stawka 22 %) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowo administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta K. stosując przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o zawieszeniu postępowania wszczętego na wniosek K. i M.Ś. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody dla studni kopanej zlokalizowanej na działce nr [...] w J.D., gmina K. do czasu wyjaśnienia sporu związanego z własnością gruntu i rozgraniczeniem działek. W osnowie postanowienia Starosta K. wskazał również, że zostało ono podjęte w związku w decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. znak: [...] z dnia [...] r. Ponadto organ orzekający powołując się na przepis art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wezwał K.i M. Ś. do niezwłocznego przedłożenia dowodu wystąpienia do Sądu o rozstrzygnięcie kwestii stanu prawnego własności działki nr [...] oraz rozgraniczenia działek nr [...] i [...], obręb J. D. Na opisane powyżej postanowienie zażalenie wnieśli K. i M. Ś., którzy zarzucili m.in., że jest ono "błędne w całości, ponieważ granice działek nie mają wpływu na strefę ochrony bezpośredniej studni". Podali również, że jest to jedyne źródło wody dla wielu mieszkańców J. D.[...]", a "wydana decyzja na ustaloną strefę ochrony bezpośredniej nie przeszkadza nikomu w życiu codziennym". Wnoszący zażalenie zwrócili się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "wydanie decyzji zgodnej z operatem wodnoprawnym sporządzonym przez mgra inż. M.Ś.". Ponadto w piśmie z dnia [...] r. K.Ś. wyjaśniła, że A. S. nigdy nie mieszkał w J. D.[...] i mieszka w J. D. pod numerem[...] . Jednocześnie oświadczyła, że zobowiązanie jej i męża do dostarczenia dokumentacji sądowej jest bezzasadne i bezpodstawne ponieważ nie dotyczą sprawy". Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że K. i M.Ś. pismem z [...] r. zwrócili się do Starosty K. o wyznaczenie bezpośredniej strefy ochronnej studni kopanej położonej na działce nr[...] , obręb J. D., gmina K. W dniu [...] r. Starosta K. wydał decyzję, znak:[...] , którą ustanowił teren ochrony bezpośredniej przedmiotowego ujęcia na działce nr [...] oraz określił zakazy, nakazy i ograniczenia w korzystaniu z obszaru objętego terenem ochrony. Od powyższej decyzji pismem z [...] r. odwołanie wnieśli J. i M. Ś. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z [...] r., znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest wyjaśnienie stanu prawnego (rozgraniczenia) działek nr [...] i [...]. Organ wyraził pogląd, że "wskazanym wydawałoby się zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia sporu związanego z własnością gruntu i rozgraniczeniem działek". Zaskarżonym postanowieniem Starosta K. zawiesił postępowanie do czasu wyjaśnienia sporu związanego z własnością gruntu i rozgraniczeniem działek. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r., skierowanego do Starostwa Powiatowego w K. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr[...] , stanowiącą własność wnioskodawców tzn. K. i M. Ś., a działką nr[...], stanowiącą drogę gminną zostało zakończone, a nieruchomości zostały rozgraniczone postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt[...]. Ponadto Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnił, że Starostwo Powiatowe w K. pismem z [...] r., przesłało kopię postanowienia Sądu Okręgowego w Ś. z [...] r., sygn. akt II Ca 21/09, oddalającego apelację K.i M.Ś. od wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. W związku z faktem, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie ustanowienia terenu ochrony bezpośredniej ujęcia studni kopanej położonej na działce nr[...] , obręb J. D., gmina K. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...] , podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Podjęcie postępowania w przedmiocie ustanowienia terenu ochrony bezpośredniej ujęcia studni kopanej położonej na działce nr [...], obręb J. D., gmina K. spowodowało, ze bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie zażalenia. Mając na uwadze, że zażalenie na postanowienie zmierza w istocie do podjęcia postępowania, to materialny skutek, do którego zmierzało zażalenie w niniejszej sprawie został osiągnięty i postępowaniu został nadany bieg. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 566/09. Tym samym rozpatrując zażalenie stwierdzić należy, iż przedstawiony stan faktyczny i prawny powoduje, że zażalenie jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego - zarzuty zawarte w zażaleniu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postanowienie wydane przez organ odwoławczy zostało zaskarżone przez K. i M. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie błędnego postanowienia, nakazanie wydania decyzji zgodnej ze sporządzonym operatem i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz ukaranie winnych naruszenia strefy ochrony bezpośredniej i "brudzenia" wody pitnej. W ocenie skarżących zaskarżone postanowienie jest błędne, nie uwzględnia potrzeby ochrony zdrowia i życia wielu osób. W uzasadnieniu skargi zostały ponadto powołane okoliczności, które – zdaniem skarżących – wskazują na konieczność ustanowienia bezpośredniej strefy ochronnej dla studni kopanej, znajdującej się na działce nr[...] , obręb J.D. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi, odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze, uznając jednocześnie, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pismach z dnia [...] r. i [...] r. wniesionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego K. Ś. podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. pełnomocnik K. i M.Ś., działający z tytułu przyznanego skarżącym prawa pomocy oświadczył, że popiera skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie byłoby możliwe nakazanie przez Sąd wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących ani orzekania o winie i karze w odniesieniu do osób naruszających bezpośrednią strefę ochrony przedmiotowej studni. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa oraz w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w administracyjnym toku instancyjnym realizowana jest poprzez zwyczajny środek zaskarżenia (odwołanie lub zażalenie), który skutecznie wniesiony uruchamia tryb weryfikacyjny i gwarantuje rozpoznanie sprawy lub kwestii procesowej, o której orzekał organ administracji publicznej pierwszej instancji, po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia oraz uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jaki może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Katalog ten ma zastosowanie również do postanowień ze względu na odesłanie zawarte w przepisie art. 144 kpa, stanowiącym m.in., że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie nie kwestionuje się tego, że postępowanie zażaleniowe może zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA Komentarz, Kraków 2000). Jednocześnie przyjmuje się, że warunkiem umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest jego bezprzedmiotowość, czyli taka sytuacja procesowa, w której brak jest podstaw faktycznych lub prawnych do merytorycznego orzekania na dalszym etapie postępowania. Bezprzedmiotowość, którą ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Może ona istnieć przed wszczęciem postępowania lub ujawnić się w toku postępowania przed jednym z organów właściwych instancyjnie. Przesłankę tą w kategoriach procesowych można rozpatrywać w tzw. aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Bezprzedmiotowość może być konsekwencją faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. Klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych jest sytuacja, polegająca na tym, że przedmiot rozstrzygnięcia prawnie nie istnieje (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 1 marca 1984r., sygn. akt 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie umarzające postępowanie wszczęte zażaleniem wniesionym przez K. i M. Ś., którzy w toku instancyjnym zakwestionowali postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody dla studni kopanej, zlokalizowanej na działce nr [...] w J.D., gmina K. Zawieszenia postępowania wstrzymuje tok postępowania i uniemożliwia załatwienie sprawy administracyjnej w sposób postulowany przez treść art. 12 kpa i zawartą w nim zasadę szybkości postępowania. Z tych względów w ustawie procesowej przyjęto regulacje, które nie pozwalają na nieuzasadnione hamowanie czynności procesowych i pozostawianie postępowania w zawieszeniu, uznając ten stan za niezgodny z interesem strony postępowania, która oczekuje od właściwego w sprawie organu merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podejmując zaskarżone postanowienie uwzględnił wydane w sprawie postanowienie Starosty K., który na podstawie art. 97 § 2 kpa orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, którą Sąd w składzie orzekającym podziela, podjęcie zawieszonego uprzednio postępowania skutkowało brakiem przedmiotu postępowania zażaleniowego, a w konsekwencji jego bezprzedmiotowością, obligującą do umorzenia postępowania. Stanowisko prezentowane w sprawie przez organ odwoławczy znajduje również uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjęto, że wydanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Wynika z tego, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3034/05, Lex nr 193320). W przywołanym wyroku stwierdzono również, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wystąpi wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje także wówczas, gdy będące przedmiotem zażalenia postanowienie o zawieszeniu postępowania zostanie pozbawione wynikającego z jego istoty skutku prawnego poprzez podjęcie zawieszonego postępowania. Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym również akceptuje. Zdaniem Sądu wobec przedstawionych powyżej okoliczności uznać należy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. prawidłowo przyjął, że podjęcie przez Starostę K. zawieszonego w dniu [...] r. postępowania w sprawie spowodowało, że postępowanie wszczęte zażaleniem K. i M. Ś. jako bezprzedmiotowego podlegało umorzeniu. Istotne przy tym jest, że podjęcie postępowania obliguje organ do kontynuowania czynności procesowych w sprawie o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody dla studni kopanej, zlokalizowanej na działce nr [...] w J.D., gmina K., a tym samym gwarantuje skarżącym załatwienie sprawy w sposób wymagany przepisem art. 104 kpa. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 152 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 15.12.2010r.