II SA/Wr 432/13

Sygn. akt II SA/Wr 432 /13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia ... w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. I. stwierdza nieważność § 2 pkt 2 oraz § 10 pkt 2 we fragmencie " innych, niewymienionych powyżej ważnych przyczyn, w szczególności w przypadku" zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej W. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały jako przepisu istotnie naruszającego art. 46 § 1 k.c. oraz § 10 pkt 2 tej uchwały we fragmencie "innych, niewymienionych powyżej przyczyn, w szczególności" jako istotnie naruszającego art. 37 ust. 4 u.g.n. Według uzasadnienia, organ w podjętej uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy zawarł definicję nieruchomości, nie posiadając upoważnienia do definiowania pojęć już określonych w ustawie, a ponadto nadając własnej definicji brzmienie odbiegające od brzmienia ustawowego. Z kolei wymieniając w § 10 zaskarżonej uchwały przypadki, w których burmistrz może odstąpić od przetargu, organ zawarł wśród nich "inne, ważne przyczyny" oraz zawarł otwarty katalog podmiotów uprawnionych do trybu bezprzetargowego. Nie było zaś dopuszczalne ustanowienie wyjątku od zasady ustawowej w sposób niejednoznaczny lub niedookreślony, szczególnie w akcie prawa miejscowego. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na nieistotne naruszenie prawa w przepisie § 4 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano na burmistrza jako organ uczestniczący w znoszeniu współwłasności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wskazał, definicja nieruchomości zawarta w kodeksie cywilnym i uchwale w znacznej mierze pokrywają się znaczeniowo. Zamieszczenie definicji w uchwale miało na celu usunięcie wątpliwości wśród adresatów uchwały co do znaczenia pojęcia nieruchomości. Organ wraził pogląd, że uchwała rady gminy nie jest aktem wykonawczym do ustawy. Odnośnie przepisu § 10 uchwały organ wyjaśnił, że zaskarżone sformułowanie odnosi się do przypadków wskazanych w pkt. 2 tego przepisu, zatem określonych w sposób wyraźny. Określenie przypadków dopuszczających odstąpienie od trybu przetargowego należy do kompetencji organu, w żaden sposób nie ograniczonej przez ustawę. Według art. 8 ust. 2 EKST (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych ma na celu zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, zaś wg ust. 3 tego przepisu kontrola powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, zaś ingerencja organu nadzoru jest nadmierna, skoro wskazane przepisy mogą co najwyżej budzić wątpliwości interpretacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. Jak stanowi § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały "ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o nieruchomościach – należy przez to rozumieć grunty, budynki i budowle oraz lokale będące odrębną własnością". W § 10 uchwały unormowano możność bezprzetargowego oddawania nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem, przewidując ją w pkt. 1 dla długoletnich najemców (dzierżawców) oraz w pkt. 2 "w przypadku innych, nie wymienionych powyżej ważnych przyczyn, w szczególności w przypadku ..." (przekazywania nieruchomości osobom prawnym i fizycznym prowadzących działalność charytatywną ...). W § 11 uchwały podkreślono, że zgoda wyrażona w § 10 ma charakter generalny. W podstawie prawnej uchwały wymieniono wyłącznie art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g., jednak w jej § 1 wskazano, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy określa ponadto ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) czyli u.g.n. W słowniczku (§ 2 uchwały) podano, że "ustawa" to właśnie ta ustawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że podmioty zainteresowane stosowaniem uchwały, dla jej właściwego zrozumienia powinny oprócz uchwały sięgać do tekstu ustawy (u.g.n.). Jak wiadomo, ustawa ta nie zawiera własnej, pełnej definicji pojęcia nieruchomości. Jak się powszechnie przyjmuje, należy je tutaj rozumieć tak samo jak w prawie cywilnym (art. 46 § 1 k.c., por. wyroki NSA I OSK 1752/10 i I OSK 181/05, postanowienie SN IV CK 114/02), czyli jako grunty, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (czyli grunt) jest więc nieruchomością z mocy art. 46 § 1 k.c. (wraz z niewyodrębnionymi budynkami, art. 47 i art. 48 k.c.), zaś budynek lub jego część (lokal) będzie nieruchomością wyjątkowo, jedynie z mocy przepisów szczególnych (przepisów kodeksu cywilnego lub ustaw szczególnych). Nawiązuje do tego pojęcie nieruchomości gruntowej określone w art. 4 pkt 1 u.g.n. W nin. sprawie nie ma potrzeby omawiania, a tym bardziej rozwijania problematyki prawnej stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n. i związku tego unormowania z art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g., w tym znaczenia nowelizacji z dnia 5 listopada 2009 r. w Dz.U. Nr 206, poz. 1590 (por. kontrowersje w orzecznictwie sądowym – II SA/Kr 716/12, II SA/Lu 74/11 lub II SA/Kr 442/09). Skarga organu nadzoru, której zakresem co do zasady sąd administracyjny jest związany, odnosi się bowiem jedynie do pewnych ogólnych zasad stanowienia podustawowego aktu prawnego, jak dopuszczalność zawierania w nim własnych definicji oraz związania zakresem upoważnienia ustawowego. Nie była zrozumiała wzmianka w odpowiedzi na skargę, że uchwała rady gminy nie jest aktem wykonawczym do ustawy. Jest oczywiście wprost przeciwnie. Każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, realizując przysługującą mu część zadań publicznych w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Organy tego samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Każdy akt z zakresu administracji publicznej musi pozostawać więc w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zaś akt prawa miejscowego nie powinien wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego (art. 93 Konstytucji). Nie miało znaczenia, jak argumentował pełnomocnik organu na rozprawie, że ustawy bądź akty podustawowe na mocy upoważnienia ustawowego, mogą zawierać definicje pojęć ustawowych, formułujące dla potrzeb danego unormowania określenia nieco różniące się od definicji tych pojęć zawartych w innych ustawach. Uchwalenie przez organ definicji bez upoważnienia ustawowego stanowiło naruszenie prawa, tym bardziej zaś, gdy definicja ta odbiegała treścią od definicji ustawowej. O ile organ miał zamiar odesłać adresata uchwały do definicji ustawowej mógł ewentualnie wskazać, że posługuje się pojęciem nieruchomości w znaczeniu przyjętym w art. 46 § 1 k.c. (bez przytaczania jego treści), chociaż, jak zaznaczono na wstępie, byłoby to zbędne. Pojęcie nieruchomości lokalowej nie jest ogólnie nieznane, i jak wywodził organ dlatego istnieje potrzeba zwrócenia w uchwale uwagi na ten rodzaj nieruchomości. Definicja przyjęta w uchwale była ponadto myląca, nie było bowiem jasne, czy cechę odrębnej własności powinny posiadać wszystkie wymienione w niej rodzaje nieruchomości (zwraca uwagę, że wyodrębnienie to stanowi istotny składnik ustawowego pojęcia gruntu) oraz dlaczego w ogóle wymienia grunty i budowle, skoro w intencji organu umieszczenie definicji miało usunąć wątpliwości odnośnie przynależności budynków i lokali wyodrębnionych ustawowo, do nieruchomości. Ogólnie należy wskazać, że przy formułowaniu uchwał organ powinien ściśle przestrzegać Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, por. glosę T. Bąkowskiego i G. Wierczyńskiego w ST 2005 z. 11 na temat istotności naruszenia Zasad w rozumieniu art. 91 u.s.g., patrz § 143 Zasad w związku z § 136 i 137, § 115, 116 i 118 Zasad oraz D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" s. 59, 68, 74-75). Odnośnie § 10 uchwały organ wywodził, że jego zamiarem było uchwalenie wyłącznie szczegółowych okoliczności umożliwiających tryb bezprzetargowy, nie zaś przekazanie burmistrzowi kompetencji do samodzielnego formułowania takich okoliczności. Z treści § 10 uchwały wprost wynika, że zamiaru tego nie zrealizował. Przyznał bowiem burmistrzowi kompetencję do odstąpienia od trybu przetargowego w tzw. innych przypadkach, nie unormowanych szczegółowo w przepisie. Trafnie skarżący organ nadzoru oraz pośrednio organ w odpowiedzi na skargę wywodzili zgodnie, że stanowiło to formę wyzbycia się przez organ (radę gminy) ustawowego obowiązku określenia przypadków umożliwiających tryb bezprzetargowy. Stanowiło to istotne naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n., wywołujące zgodnie z art. 91 u.s.g. nieważność zaskarżonego fragmentu przepisu § 10 uchwały. Wyeliminowane zostało więc wyrażenie sprzeczne z prawem i niezgodne z intencją organu. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.1.10.2013 r.