II SA/Wr 439/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. w K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych przy obiekcie oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania przez M. K. robót budowlanych przy obiekcie położonym przy ul. G. w K. na działce oznaczonej geodezyjnie numerem 23/4 i 23/6, obręb [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie, o którego umorzeniu orzekł organ pierwszej instancji dotyczyło robót budowlanych polegających na wykonaniu rampy i parkingu na posesji przy ul. G. w K. (pawilon handlowy "[...]"). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane w dniu 22 marca 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do uprawnionych podmiotów. W uzasadnieniu organ orzekający podał również m.in., że w dniu 15 lutego 2000 r. M. K. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w K. zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w pawilonie handlowym "[...]" przy ul. G. w K., a zgłoszenie to przyjęte zostało bez sprzeciwu, co Starosta K. stwierdził pismem z dnia [...] r. Nieważność tego pisma orzeczona została decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]). W ocenie Wojewody D. część robót objętych zgłoszeniem dokonanym przez M. K. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów – jak wskazał w uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – postanowieniem z dnia [...] r., wydanym w toku wszczętego postępowania dotyczącego wykonania parkingu i rampy rozładunkowej zobowiązał M. K. do dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych wraz z ich inwentaryzacją budowlaną. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał M. K. dokonanie rozbiórki pasa parkingu o określonej szerokości i długości w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Decyzja ta została uchylona z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. K. i Wspólnotę Mieszkaniową ul. G. w K.. W toku prowadzonego ponownie postępowania pierwszoinstancyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu 3 marca 2011 r. oględziny, w toku których stwierdził istnienie na posesji nr [...] przy ul. G.w K. dobudowanych do pawilonu handlowego "[...]" rampy rozładunkowej od strony budynku mieszkalnego nr 6 i rampy dla osób niepełnosprawnych oraz wybrukowanego kostką betonową parkingu od strony frontowej pawilonu. Do protokołu sporządzonego z tej czynności dowodowej dołączona została mapka z naniesionymi odległościami rampy rozładunkowej od budynku nr 6 usytuowanego przy ul. G.w K., wynoszącymi 7,30 m do 7,50 m. Ponadto do akt sprawy dołączono dokumentację zdjęciową oraz dwie notatki służbowe, w tym notatkę z dnia 15 września 2011 r., w której zapisano, że rampa rozładunkowa została naprawiona poprzez usunięcie nawierzchni z blachy ryflowanej i wykonanie gładkiego betonu o niskiej akustyczności, a ponadto wydzielono strefę dostawy towarów poprzez oznakowanie na nawierzchni parkingu, ograniczając tym samym miejsce parkowania pojazdów na odległość 10 m od budynku mieszkalnego nr 6 przy ul. G.w K.. Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, że w toku przeprowadzonych oględzin przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej ul. G. w K. oświadczyli, że nie wnoszą uwag do robót wykonanych wewnątrz pawilonu handlowego i podjazdu dla osób niepełnosprawnych, natomiast żądają rozebrania rampy rozładunkowej. Uwzględniając wskazane powyżej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rampy rozładunkowej i parkingu przy ul. G. w K.. Decyzja ta została w toku instancyjnym zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. G. w K., a po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku podjętych ponownie – wobec kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego – czynności postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu 27 sierpnia 2012 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że rampa i parking są nadal użytkowane, rampa ma nawierzchnię z gładkiego betonu i wydzielona została przy niej strefa dostaw z oznakowaniem i tablicą na ścianie o zakazie parkowania. Bezpośrednio przy strefie dostaw parkowane są samochody osobowe w ilości do ośmiu sztuk. Po dokonaniu tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał M. K. – właścicielce pawilonu handlowego usytuowanego przy ul. G. w K. rozebranie rampy do rozładunku towarów znajdującej się przy bocznej ścianie pawilonu handlowego od strony działki oznaczonej geodezyjnie nr 23/26 AM-[...], obręb [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. K. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na nieprawidłowo zastosowaną podstawę prawną uchylonego orzeczenia. W zakończeniu uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości, gdyż stan faktyczny, opisywany już parokrotnie w uzasadnieniach podejmowanych orzeczeń nie uległ zmianie. W ocenie organu orzekającego roboty budowlane związane z wybudowaniem rampy rozładunkowej i parkingu zostały wykonane poprawnie, co potwierdza również przedłożone w toku postępowania orzeczenie techniczne opracowane przez J. M.. W tych okolicznościach dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie jest – zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – bezcelowe, bowiem nie ma podstaw dla podjęcia decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane, zatem zasadne jest zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. G. w K., reprezentowaną przez Zarząd. W odwołaniu Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jednocześnie wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj.: - art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i niezapoznaniu go - przed wydaniem decyzji - z materiałem dowodowym sprawy. - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, bezspornie istnieje sprawa administracyjna mogąca być przedmiotem postępowania, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji. Brak wskazania konkretnej podstawy prawnej, która legła u podstaw negatywnie rozpatrzonego wniosku. Brak wskazania, który z warunków zgodności (przewidzianych przez prawo) nie został spełniony, - naruszenie art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastąpienie pierwotnej (korzystnej) decyzji, nową (negatywną) decyzją w oparciu o zasadniczo ten sam stan faktyczny sprawy, - naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 k.p.a. i złamanie unormowanej tymi przepisami zasady praworządności. - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art.51 ust. 1 Prawa Budowlanego i art. 48 Prawa Budowlanego. W uzasadnieniu przedstawiona została szczegółowa argumentacja odnosząca się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie – motywując podjęte rozstrzygnięcie – wskazał, że charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne), wskazuje, iż w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Do tych przypadków należą roboty budowlane, wykonane w sposób, który przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wiąże z możliwością wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia i w takich sytuacjach żądanie strony stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedze o fakcie wykonania w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań i co oczywiste nie może być w takim przypadku ograniczony żądaniem strony i powołaną przez nią podstawą prawną. Innymi słowy organ nadzoru budowlanego w postępowaniach dotyczących robót budowlanych nie jest zobowiązany do spełnienia żądania strony (która żąda wydania określonego rozstrzygnięcia, np. rozbiórki obiektu czy urządzenia budowlanego), lecz do prawidłowego tzn. zgodnego z obowiązującym w tym zakresie przepisami przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa materialnego - przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Roboty budowlane w przedmiotowej sprawie wykonane zostały w oparciu o pismo Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] r. przyjmującego zgłoszenie zamiaru wykonania przez M. K. robót budowlanych w pawilonie handlowym "[...]" przy ul. G. w K., które w istocie, jak wynika z ww. decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. i jest decyzją administracyjną. Fakt, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego powołaną wyżej decyzją Wojewody D. nie oznacza, że zrealizowane w oparciu o nie roboty budowlane uznać można za samowolę budowlaną, lecz powoduje konieczność oceny przedmiotowych robót budowlanych w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazany przepis, który należy interpretować uwzględniając art. 50 Prawa budowlanego, ma zastosowanie m.in. do takich obiektów, których budowa została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej w jednym z trybów nadzwyczajnych - przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego - z obrotu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (patrz. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 822/10). Nadto, trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż omawiany przepis zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy, ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Istotą regulacji - art. 51 Prawa budowlanego jest stwierdzenie, czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za zaistniały stan (nawet jeżeli jest to stan samowoli budowlanej). Innymi słowy wykonanie robót budowlanych w takich okolicznościach z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie skutkuje automatycznym nakazem usunięcia "substancji" powstałej po wykonaniu robót. Taki nakaz jest ostatecznością mającą zastosowanie w przypadku niemożności doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami, określającymi wymogi jakie spełniać ma ich efekt. Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest konieczność zastosowania jakichś czynności naprawczych w stosunku do wykonanych robót, a jeżeli taka konieczność nie będzie zachodzić postępowanie w sprawie - co znamienne w kontekście jego przedmiotu określonym w doktrynie postępowaniem naprawczym, okaże się bezprzedmiotowe. W ramach postępowania należało zatem ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób poprawny i dopiero po dokonaniu ustalenia, w przypadku gdy zaszła taka potrzeba (roboty wykonane byłyby w sposób wadliwy) należało w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazać: 1. zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, w określonym terminie, lub w przypadku ustalenia, że prace wykonane zostały poprawnie - umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego dokonanej po powtórnej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, materiał ten jest wystarczający do podjęcia decyzji kończącej postępowanie w sprawie i właściwą jest podjęta przez organ pierwszej instancji decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. Protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 marca 2011 r. dowodzi w sposób jednoznaczny położenia przedmiotowej rampy oraz utwardzenia terenu będącego parkingiem. Z załącznika graficznego do protokołu wynika, że rampa usytuowana jest w granicy z działką sąsiednią w odległości ponad siedmiu metrów od budynku należącego do skarżącej wspólnoty. Z tego samego załącznika wynika, że utwardzenie działki w przy obiekcie położonym przy ul. G. w K. wykonane jest w odległości od budynku skarżącej wspólnoty nie mniejszej niż odległość rampy od tego budynku. Zgodnie zatem ze sporządzonym protokołem utwardzenie od sąsiedniego budynku jest oddalone o co najmniej 7,5 m. Fakt ten nie jest kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 27 sierpnia 2012r. dowodzą natomiast tego, że z utwardzonego placu wydzielono "strefę dostaw", na której obowiązuje zakaz parkowania. Podczas oględzin stwierdzono również omyłkę w oznaczeniu nr budynku tj., że na obiekcie zamieszczono tabliczkę z nr [...] zamiast [...]. W ocenie organu nie ma żadnych podstaw, aby materiału w postaci zdjęć dołączonych do akt sprawy w dniu 15 września 2011 r. nie traktować jako pełnowartościowego materiału dowodowego ilustrującego stan rzeczywisty na działce objętej inwestycją (uprzednio były one przez organ odwoławczy zakwestionowane ze względu na niejasności przy numeracji budynku widniejącego na zdjęciu). Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że strefa wydzielona z utwardzenia objęta zakazem parkowania jest szersza niż szerokość rampy rozładunkowej - a ta zgodnie z inwentaryzacją i orzeczeniem technicznym o stanie technicznym wykonanych robót opracowanymi przez uprawnioną osobę wynosi 3,5 m. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie tych dowodów można jednoznacznie stwierdzić, że utwardzenie stanowiące parking jest usytuowane w odległości ponad 10 metrów od budynku należącego do skarżącej wspólnoty i ponad 3,5 m od granicy z działką sąsiednią, przy czym działka sąsiednia nr 23/26 - jak wnika z wypisu z rejestru gruntów - nie jest działką budowlaną lecz drogową. W ocenie organu orzekającego nie ma podstaw aby tą część utwardzenia, która jest wyłączona spod możliwości parkowania traktować jak parking. Została ona bowiem przeznaczona na inne cele niż parkowanie pojazdów. Ewentualne nieprzestrzeganie zakazu parkowania przez klientów sklepu mieszczącego się w budynku nie może dowodzić innej kwalifikacji. Jako działanie nieuprawnione i wbrew woli władającego nie zmienia bowiem jego istoty. Może ono natomiast stanowić ewentualnie, w przypadku braku reakcji podmiotu zarządzającego terenem sklepu, podstawę do roszczeń właścicieli działek sąsiednich, którzy z tego powodu dotknięci są jakimiś uciążliwościami. O tych roszczeniach właściwy jest jednak rozstrzygać sąd powszechny a nie organ nadzoru budowlanego. Konfrontując wyżej opisany stan faktyczny sprawy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, że do naruszenia tych przepisów nie doszło. Nie można bowiem mówić o naruszeniu przepisów ww. rozporządzenia dotyczących usytuowania obiektu na działce poprzez wykonanie przedmiotowej rampy rozładunkowej w granicy działki, skoro usytuowana jest w granicy z działka drogową - ustanowione w rozporządzeniu wymagania dotyczą odległości od działek budowlanych. Jeżeli natomiast chodzi wykonanie przedmiotowego parkingu to usytuowanie na nim miejsc postojowych jest zgodne z § 19 ww. rozporządzenia. Miejsca postojowe, których na terenie inwestycji nie można wydzielić w liczbie większej niż 60 (czego dowodzi chociażby znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania terenu opatrzony nr 23) znajdują się bowiem w odległości ponad 10 metrów od budynku należącego do skarżącej wspólnoty. Zdaniem organu odwoławczego w takich okolicznościach nie ma podstaw do określenia jakichkolwiek działań naprawczych w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia robót, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 15 lutego 2000 r. Tym samym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W takim stanie rzeczy, jedynym przez prawo dopuszczonym zakończeniem postępowania administracyjnego jest decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 kpa, tj. niezapewnienia stronie skarżącej możliwości wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu to stwierdzić należy, iż jest on bezpodstawny. Przed wydaniem decyzji strona skarżąca była bowiem powiadomiona o zamiarze wydania zaskarżonej decyzji i mogła się wypowiedzieć co do prowadzonego postępowania. Miała ona możliwość wzięcia czynnego udziału w dokonywanych czynnościach dowodowych, znała zgromadzony materiał dowodowy i korzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych, czego dowodzi m.in. kilkukrotne uchylanie rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organ pierwszej instancji w rezultacie korzystania ze środków zaskarżenia przez Wspólnotę Mieszkaniową. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. w K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem skarżącej Wspólnoty pełnomocnik zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości jako wydaną z obrazą przepisów prawa, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze uznawanie określonych założeń za prawdziwe, bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona co skutkowało wzajemną sprzecznością istotnych ustaleń organu, - nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego i art. 48 Prawa Budowlanego, - nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i niezapoznaniu go - przed wydaniem decyzji - z materiałem dowodowym sprawy, - nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, bezspornie istnieje sprawa administracyjna mogąca być przedmiotem postępowania, - nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji. Brak wskazania konkretnej podstawy prawnej, która legła u podstaw negatywnie rozpatrzonego wniosku. Brak wskazania, który z warunków zgodności (przewidzianych przez prawo) nie został spełniony, - nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastąpienie pierwotnej (korzystnej) decyzji, nową (negatywną) decyzją w oparciu o zasadniczo ten sam stan faktyczny sprawy, - nieuwzględnienie podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastąpienie pierwotnej (korzystnej) decyzji, nową (negatywną) decyzją w oparciu o zasadniczo ten sam stan faktyczny sprawy. - nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 k.p.a. i złamanie unormowanej tymi przepisami zasady praworządności. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych - a ponadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności powołane w treści pisma oraz z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SAB/Wr 4/12 i sygn. akt II SA/Wr 297/14. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów przedstawionych w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 18 czerwca 2015 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, wskazując na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w uzupełnieniu stwierdził, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przez organ w rozpoznawanej sprawie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącej Wspólnoty przedłożyła do akt sprawy pismo przygotowawcze z dnia 12 sierpnia 2015 r., w którym podtrzymała wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazanych w skardze, podając okoliczności na jakie dowody te mają być przeprowadzone. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 września 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z akt spraw o sygnaturach: II SAB/Wr 4/12 oraz II SA/Wr 297/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne : Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy /np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl./. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny. Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa. Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną. Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12). W tych okolicznościach istotne jest, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawie – jak wynika z zawiadomienia skierowanego do stron w trybie art. 61 § 1 i § 4 kpa przez organ pierwszej instancji w dniu 22 marca 2010 r., – "wydania nakazu rozbiórki rampy i parkingu na posesji przy ul. G., które zostały wybudowane, zgłoszenia Starostwa Powiatowego w K., które to zostało przyjęte przez Starostę K. bez sprzeciwu pismem z dnia [...] r., którego nieważność stwierdził Wojewoda D. decyzją Nr [...] z dnia [...] r." W zawiadomieniu jako inicjator postępowania wskazana została Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. w K.. Czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania przez właściwy w sprawie organ, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowane – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego, istniejącej w obowiązującym porządku prawnym. Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że wykonane przez M. K. – inwestora roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy rozładunkowej oraz wykonaniu utwardzenia nawierzchni parkingu nie spowodowały stanu niezgodności z prawem. Do takich stwierdzeń uprawnia treść protokołów dokumentujących czynności oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz przedłożone przez inwestora w toku postępowania opracowanie, stanowiące inwentaryzację wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym ich stan techniczny, sporządzone przez osobę uprawnioną – inżyniera budownictwa o specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Wynika z nich, że M. K. działająca jako inwestor zrealizowała na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach geodezyjnych 23/4 i 23/6 roboty budowlane polegające m.in. na wykonaniu rampy rozładunkowej oraz wykonaniu utwardzenia nawierzchni parkingu. Wyszczególnione roboty objęte były zgłoszeniem zamiaru ich wykonania dokonanym przez M. K. w dniu 15 lutego 2000 r., przyjętym bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starostę K.. Okoliczność ta wyłącza – jak prawidłowo wyjaśnił to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – możliwość kwalifikowania wykonanych przez M. K. , a opisanych powyżej robót budowlanych, jako roboty zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, mimo późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego pisma Starosty K. z dnia [...] r. stwierdzającego przyjęcie bez zastrzeżeń zgłoszenia dokonanego przez M. K. w dni 15 lutego 2000 r. Fakt stwierdzenia nieważności tego pisma przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] i odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. nie uprawnia do traktowania M. K. jako inwestora samowolnego. Z tych względów należy zaakceptować stanowisko przyjęte w sprawie przez organy właściwe instancyjnie, które uznały, że w toku postępowania zmierzającego do sprawdzenia legalności przedmiotowych robót budowlanych, w toku którego jego inicjatorzy domagali się nakazania rozbiórki rezultatu tych robót – rampy i parkingu, należało zastosować procedurę określoną w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie zaistniały warunki do orzekania w trybie art. 48 tej ustawy. Dokonane w sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalenia uprawniały – zdaniem Sądu, podzielającego ocenę organów orzekających w sprawie – do stwierdzenia poprawności technicznej zrealizowanych robót i uznania, że nie naruszają one przepisów ustawy i techniczno-budowlanych, w tym norm odległościowych od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania o kwestiach pozostających poza obszarem ich kompetencji, należących do sfery prawa cywilnego czy ochrony środowiska np. uciążliwości powodowanej prowadzoną przez inwestora działalnością handlową, czy norm hałasu. Ponadto – w ocenie Sądu – brak jest podstaw do uznania zasadności podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, w tym przede wszystkim przepisów art. 10 § 1, art. 40 § 2 i art. 80 kpa, a także przepisów art. 77 § 1 i art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa, do dyspozycji których organy właściwe instancyjnie zastosowały się. Wbrew zarzutom skargi – co wyjaśniono wcześniej w uzasadnieniu – w administracyjnym postępowaniu instancyjnym organy nie uchybiły również przepisom art. 48 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, ani art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 kpa. Zdaniem Sądu w zaistniałych w sprawie okolicznościach brak było podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.