II SA/Wr 440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 26 lutego 2014 r. nr XXXIX/263/14 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bolków w 2014 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Bolków na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 26 lutego 2014 r. Nr XXXIX/263/14 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) Rada Miejska w Bolkowie przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bolków w 2014 r. w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały (§ 1). Wykonanie uchwały zostało powierzone Burmistrzowi Bolkowa (§ 2). Uchwała została w dniu 28 lutego 2014 r. przedłożona – za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej – Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który przed upływem terminu, określonego w przepisie art. 91 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznając, że opisana na wstępie uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) skierował w dniu 28 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 26 lutego 2014 r. Nr XXXIX/263/14 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bolków w 2014 r. w części stanowiącej: § 1 pkt 4 i § 2 ust. 2 pkt 1 we fragmencie: "(...) Referatu Gospodarki Nieruchomościami Rolnictwa i Leśnictwa (...)" załącznika do uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 33 ust. 2-3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej; § 9 ust. 4 załącznika we fragmencie: "(...) zaniedbane (...)" jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 7 oraz art. 7 ust. 1 i 1 a w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, powyżej powołanej; § 10 załącznika we fragmencie "(...) bezdomnych (...) w celu podjęcia opieki lekarskiej nad bezdomnymi psami i kotami wolnożyjącymi z terenu gminy Bolków (...)" jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Powołując się na tak sformułowane zarzuty Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie powyżej określonym oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę organ nadzoru przywołał treść art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, wskazując jednocześnie, że określa on obligatoryjnie elementy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Następnie skarżący organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w treści § 2 ust. 2 pkt 1 załącznika Rada postanowiła, iż realizatorem Programu jest "Burmistrz za pośrednictwem Urzędu – Referatu Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa". W ocenie organu nadzoru takie uregulowanie poprzez wskazanie konkretnej komórki Urzędu Miejskiego w Bolkowie stanowi istotne naruszenie art. 33 ust. 2-3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez to, że Rada wkroczyła w zakres kompetencji organu wykonawczego gminy zakreślony w ustawie o samorządzie gminnym. Wojewoda Dolnośląski wskazał ponadto, że organ wykonawczy gminy jest kierownikiem urzędu, upoważnionym do wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników jednostki oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 w zw. z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Na mocy zarządzenia Burmistrza Bolkowa nr 113/2011 z 26 sierpnia 2011 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Bolkowie, zamieszczonym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego Bolków, Referat Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa jest wieloosobowym referatem znajdującym się w strukturze organizacyjnej Urzędu. W załączniku do przywołanego zarządzenia wskazano, że Referatowi Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa powierzono zadania polegające m.in. na prowadzeniu spraw z zakresu ochrony zwierząt (§ 16 pkt 12 załącznika do zarządzenia). W kompetencjach organu wykonawczego gminy pozostaje organizacja urzędu gminy, w tym także taka, której konsekwencją będzie np. likwidacja Referatu Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa albo wskazanie innej niż obecnie komórki, właściwej do realizacji zadań związanych z ochroną zwierząt. W gestii organu wykonawczego istnieje również możliwość odmiennego niż obecny, wyznaczenia zakresu kompetencji pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych urzędu. Organ nadzoru zwrócił też uwagę, że od czasu podjęcia zarządzenia Burmistrza Bolkowa nr 113/2011 z 26 sierpnia 2011 r., przeprowadzono pięciokrotnie jego zmianę. Ewentualna zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Bolkowie może mieć wpływ na realizację zadań wynikających z uchwały, poprzez zmianę komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za tę materię. Uchwała podejmowana na gruncie art. 11a ustawy, obowiązuje przez okres jednego roku, czyli stosunkowo krótko. Stanowić ma gotowy program polityki gminy w obszarze zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, który z góry jest zagrożony zmianami w trakcie jego obowiązywania nie zapewnia pełnej realizacji aktywności jednostki samorządu terytorialnego w tym obszarze. Tym samym poddaje w wątpliwość właściwą realizację obowiązku wynikającego z art. 11a ustawy. Wskazał ponadto, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ wykonawczy wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Potwierdzanie tego w uchwale, jak to uczyniono w § 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 1 załącznika okazuje się być zbędnym superfluum. Wniosek skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia § 1 pkt 4 załącznika jest naturalną konsekwencją wniosku w tym przedmiocie w odniesieniu do unormowania § 2 ust. 2 pkt 1 Załącznika we fragmencie:,, (...) - Referatu Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa (...) ". Stwierdzenie nieważności w tym ostatnim zakresie czyni bowiem bezprzedmiotowym byt postanowienia § 1 pkt 4 załącznika. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski podał, że w unormowaniu § 9 ust. 4 załącznika przyjęto, że: "Bezdomne, zaniedbane zwierzęta gospodarskie przewożone są do gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 4 Programu." W przedmiotowym unormowaniu odniesiono się do zwierząt zaniedbanych. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z wymogiem ustawowym uchwała programowa powinna rozstrzygać w przedmiocie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy). Ustawa wyraźnie wskazuje jakie środki należy podjąć w przypadku, gdy zwierzę doświadcza traktowania nie będącego humanitarnym. Zdaniem skarżącego organu nadzoru punktem wyjścia do rozważań jest norma art. 6 ust. 2 ustawy, w której podano że przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień. Ustawodawca podał w tym przepisie przykładowy katalog zachowań człowieka, które należy uznać za znęcanie się nad zwierzętami. Warto w tym zakresie wskazać na zachowania polegające na utrzymywaniu zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy). Ustawodawca zdecydował się na zdefiniowanie stanu "rażącego zaniedbania", które zgodnie z jego wolą polega na drastycznym odstępstwie od określonych w ustawie norm postępowania ze zwierzęciem, a w szczególności w zakresie utrzymywania zwierzęcia w stanie zagłodzenia, brudu, nieleczonej choroby, w niewłaściwym pomieszczeniu i nadmiernej ciasnocie (art. 4 pkt 11 ustawy). Tym samym zwierzęta, które doświadczają takich zachowań człowieka należy uznać za zwierzęta zaniedbane. Bardzo ważne rozwiązanie przewidział ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "Zwierzą traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych." Uzupełnieniem przywołanego przepisu ustawy jest art. 7 ust. 1a ustawy, w świetle którego decyzja organu wykonawczego gminy, o której wyżej napisano podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Przywołane regulacje wskazują, że ustawodawca przewidział pewne, wyczerpujące mechanizmy zapewniające opiekę i ochronę zwierzętom, które doświadczają nagannego traktowania ze strony człowieka i jednocześnie wymagają konkretnej reakcji ze strony władzy publicznej mającej na celu wyeliminowanie następstw nieodpowiedzialnych zachowań właściciela czy opiekuna. Jak wynika z przywołanej normy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy umieszczenie takich zwierząt będących jednocześnie gospodarskimi w rozumieniu ustawy (art. 4 pkt 18 ustawy) w gospodarstwie rolnym jest jednym z możliwych rozwiązań. Stan zaniedbania zwierząt gospodarskich (w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy) jest jedną z przesłanek umieszczenia go w gospodarstwie rolnym. Jednak nie jedyną bowiem obok niej znajdą zastosowanie przypadki, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego organu nadzoru Rada Miejska w Bolkowie dokonała nieuprawnionego zmodyfikowania rozwiązania ustawowego wyrażonego w art. 7 ust. 1 i 1a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy, poprzez ograniczenie przypadków umieszczania zaniedbanych zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Nadto upoważnienie wynikające z art. 11a ust. 1 i art. 11a ust. 2 pkt 7 nie daje kompetencji do określania jakie zwierzęta mogą trafić do gospodarstwa rolnego. Rolą organu stanowiącego gminy jest jedynie wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, niezależnie od przesłanek wynikających z art. 7 ust. 1 i 1a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy. Uzasadniając wniosek kasacyjny w zakresie dotyczącym § 10 załącznika Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w postanowieniu tym określono, że "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt gmina realizuje poprzez dokonanie zlecenia przychodni weterynaryjnej w celu podjęcia opieki lekarskiej nad bezdomnymi psami i kotami wolno żyjącymi z terenu gminy Bolków w celu udzielenia pomocy lekarskiej, po czym zwierzę zostanie przekazane do schroniska." Przedmiotowa regulacja we fragmencie: "(...) bezdomnych (...) w celu podjęcia opieki lekarskiej nad bezdomnymi psami i kotami wolno żyjącymi z terenu gminy Bolków(...) "stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z przywołanym unormowaniem ustawowym, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności obowiązkowo zawiera postanowienie, w którym wskazuje się w jaki sposób zapewnia się całodobową opiekę weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Konfrontując oba unormowania: ustawowe i wynikające z uchwały, należy podać że prawodawca oczekiwał aby element wskazany w art. 11a ust. 2 pkt 8 odnosił się do wszystkich zwierząt, nie tylko bezdomnych. Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania nadzorczego wystąpił z zapytaniem do Burmistrza Bolkowa o wyjaśnienie przyjętego rozwiązania. Wezwany organ w odpowiedzi wywiódł, że przyjęta konstrukcja wynika z jednoznacznego zadania jakie zostało postawione gminie a sprowadzające się do opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Dlatego postanowienia uchwały programowej podejmowanej na podstawie art. 11a ustawy dotyczą jedynie tej kategorii zwierząt. W związku z tym Burmistrz Bolkowa ocenił, że unormowanie § 10 załącznika w przyjętym kształcie jest zgodne z art. 11a ustawy. Skarżący organ wskazał ponadto, że ten element programu powinien odnieść się do wszystkich zwierząt, nie tylko tych bezdomnych, bowiem bez względu na cechę bezdomności, istoty te podlegają w sposób jednakowy zdarzeniom drogowym. W ocenie organu nadzoru z dalszej części kwestionowanego postanowienia wynika, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy jedynie bezdomnych psów i kotów wolno żyjących. Jest to nie do pogodzenia z oczekiwaniami normodawcy, który wskazał, że ten element polityki gminy obowiązkowo ma dotyczyć wszystkich zwierząt. Trudno bowiem jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość założyć, jakie zwierzęta staną się ofiarami zdarzeń drogowych. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił dodatkowo, że zaskarżona uchwała zawiera uchybienia nie noszące znamion istotnego naruszenia prawa, jednak wymagających komentarza. Dotyczy to kwestii braku wskazania podmiotów, którym Gmina zdecydowała się powierzyć realizację zadań o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 8. Powyższa wątpliwość była przedmiotem zapytania Wojewody Dolnośląskiego w piśmie z 24 marca 2014 r. W odpowiedzi na nie Burmistrz Bolkowa podał, że 10 grudnia 2013 r. zawarto stosowną umowę z Przychodnią Weterynaryjną w J. W ocenie skarżącego organu uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ma m.in. walor informacyjny, polegający na zapewnieniu każdemu mieszkańcowi wspólnoty lokalnej wiedzy, co do tego, jakie działania należy podjąć, aby udzielić pomocy zwierzęciu poszkodowanemu w wyniku zdarzenia drogowego. Konstrukcja postanowień przedmiotowej uchwały znacząco utrudnia osiągnięcie tego celu i nie odpowiada przyjętym w tym zakresie standardom. W uzupełnieniu tej argumentacji Wojewoda Dolnośląski wskazał, że Rada Miejska w Bolkowie jako organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Każde upoważnienie ustawowe winna realizować w sposób ścisły, kompleksowy oraz zgodnie z założeniami jaki przyświecały ustawodawcy, który wyposażył ją w określoną kompetencję. Naruszenie powyższych założeń skutkuje zaistnieniem stanu sprzeczności podjętego aktu organu gminy z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 2 lipca 2014 r. Rada Miejska w Bolkowie wniosła o oddalenie skargi w całości, a w uzasadnieniu tego wniosku podała m.in., że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Rada Miejska w Bolkowie podejmując zaskarżoną uchwałę w części stanowiącej § 1 pkt 4 dopuściła się naruszenia przepisu art. 33 ust. 2-3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do zaskarżonego przepisu w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o Referacie Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa - należy przez to rozumieć komórkę organizacyjną Urzędu Miejskiego w Bolkowie" należy wskazać, iż stanowi on tylko słowniczek pojęć wskazanych w uchwale, a zatem nie może naruszać przepisu art. 33 ust. 2-3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie jest samoistną delegacją kompetencji do realizowania uprawnień wskazanych w uchwale przez wymieniony w nim podmiot. Odnosząc się do zarzutu w części dotyczącej § 2 ust. 2 pkt 1 załącznika, Rada stwierdziła, że taki zapis uchwały pozostawia Burmistrzowi Bolkowa pełną swobodę działania jako pracodawcy i wbrew twierdzeniom strony przeciwnej fragment kwestionowanego unormowania nie jest przejawem "wkraczania bez umocowania w ustawowe kompetencje organu wykonawczego gminy". W szczególności, przepis ten nie zakłada, że jednostka organizacyjna Urzędu w nim wymieniona istnieje, a jej pracownicy mają za zadanie realizację postanowień uchwały podejmowanej na podstawie art. 11a ustawy. Ponadto zgodnie z art. 11a ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt projekt Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Burmistrz Bolkowa zaproponował w przedłożonym Radzie projekcie Programu, aby właśnie Referat Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa działający w strukturze Urzędu Miejskiego w Bolkowie był realizatorem Programu. Nie wskazywałby tej komórki zamierzając ją w najbliższym czasie likwidować, natomiast Rada Miejska akceptując propozycję Burmistrza poprzez podjęcie uchwały w żadnej mierze nie determinuje struktury Urzędu, jak wskazuje skarżący. Odnosząc się do treści skargi w części dotyczącej § 9 ust. 4 załącznika w brzmieniu "Bezdomne, zaniedbane zwierzęta gospodarskie przewożone są do gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 4 Programu", w którym to w ocenie skarżącego fragment: "(...) zaniedbanie (...)" wiąże się z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 7 oraz art. 7 ust. 1 i 1a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt Rada stwierdziła, że w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca stanowi, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W tej sytuacji występujący fragment "zaniedbane" ma na celu tylko zaakcentowanie najczęściej występujących okoliczności skłaniających organ wykonawczy gminy do konieczności odebrania zwierząt gospodarskich i przekazania ich do wskazanego gospodarstwa rolnego wymienionego w § 2 ust.2 pkt 4 Programu (tj. § 2 ust.2 pkt 4 załącznika). W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bolkowie – odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 10 załącznika do uchwały – wskazała, że art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, iż rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brzmienie tej jednostki redakcyjnej odnosi się więc do zwierząt bezdomnych. Ust. 2 wskazuje zaś zakres Programu, który konsekwentnie odnosi się również do zwierząt bezdomnych, dlatego w Programie zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy także zwierząt bezdomnych, jako że jest to element programu dotyczącego właśnie zwierząt bezdomnych. Niezależnie od powyższego Rada zwróciła uwagę, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bolków przyjęty przez Radę Miejską w Bolkowie na rok 2012, jak i 2013 w tej samej części (tj. w analogicznych do skarżonych fragmentów Programu na 2014 r.) posiadał identyczne zapisy, które wówczas w ocenie organu nadzoru nie stanowiły naruszenia prawa. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjne podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 26 lutego 2014 r. Nr XXXIX/263/14 sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bolków w 2014 r., która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8). Dokonując oceny przedmiotowej uchwały i mając na względzie powołane powyżej regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał – nie podzielając stanowiska Wojewody Dolnośląskiego - że lokalny prawodawca nie wyczerpał zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w akcie podejmowanym w trybie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, a wynikającego z brzmienia ar. 11a ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Analiza treści tego przepisu pozwala stwierdzić, że organ stanowiący nie wskazał konkretnego podmiotu, który zapewni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w judykaturze administracyjnej pogląd, zgodnie z którym dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest precyzyjne określenie sposobu wykonywania tych zadań. Zdaniem Sądu wykonawczy charakter Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie będzie zachowany, jeżeli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14, niepubl.; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia: 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 774/13, 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 394/14, nie publ.). Z tych względów należy uznać, że w uchwale podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt niezbędne jest wskazanie konkretnego podmiotu (placówki) zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prawidłowe uregulowanie tej kwestii ma niewątpliwie – co akcentuje w skardze organ nadzoru – istotne znaczenie informacyjne dla członków lokalnej społeczności, natomiast wadliwość postanowień uchwały w tym zakresie oznacza, że lokalny prawodawca nie zrealizował w wymagany sposób normy kompetencyjnej art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Zaniechał bowiem zamieszczenia w podejmowanym akcie wszystkich elementów uwzględnionych jako obligatoryjne w powołanej powyżej ustawie. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa obligujące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu nie można uznać za wypełnienie ustawowego obowiązku, określonego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt samego dysponowania przez organ wykonawczy gminy umową zawartą z konkretną przychodnią weterynaryjną bez jednoczesnego wprowadzenia do treści Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt określanego w drodze uchwały danych identyfikacyjnych tej placówki. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za uzasadniony zarzut odnoszący się do treści § 10 załącznika do uchwały we fragmencie "(...) bezdomnych (...) w celu podjęcia opieki lekarskiej nad bezdomnymi psami i kotami wolno żyjącymi z terenu gminy Bolków (...)". Sąd akceptuje przy tym argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu skargi, uznając, że wynikające z kwestionowanych w skardze fragmentów postanowień zawartych w treści § 10 załącznika do uchwały ograniczenia kategorii zwierząt, będących uczestnikami zdarzeń drogowych, którym należy zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną jest nieuprawnione i niezgodne z intencją ustawodawcy. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zarzutów skargi formułowanych w odniesieniu do treści § 1 pkt 4, § 2 ust. 2 pkt 1 we fragmencie "(...) Referatu Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa (...)" oraz § 9 ust. 4 we fragmencie "(...) zaniedbane (...)" załącznika do uchwały. Zdaniem Sądu wskazanie w uchwale, że realizatorem Programu jest m.in. Burmistrz za pośrednictwem Urzędu – Referatu Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Leśnictwa nie stanowi naruszenia prawa ani nie może być uznane za przejaw wkroczenia w ustawowe kompetencje organu wykonawczego gminy. Jest oczywiste, że organ wykonawczy gminy realizuje swoje powinności, w tym wynikające z przedmiotowego Programu przy pomocy jednostek organizacyjnych Urzędu, a nie samodzielnie. Ponadto – w ocenie Sądu – wobec obowiązku corocznego uchwalania Programu nie należy obawiać się dezaktualizacji struktury organizacyjnej urzędu gminy, a w konsekwencji tego stworzenia sytuacji, w której nie byłoby możliwe realizowanie zadań, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd nie znalazł też podstaw do uznania, że istotnym naruszeniem prawa obarczona jest treść § 9 ust. 4 załącznika we fragmencie wskazanym w petitum skargi. Zdaniem Sądu wprowadzenie do treści postanowienia odnoszącego się do elementu Programu, uwzględnionego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt określenia "zaniedbane" stanowi dodatkową informację dla członków lokalnej społeczności co do przypadków, w których zwierzę gospodarskie może być umieszczone we wskazanym gospodarstwie rolnym i eliminuje obawę przed ewentualną dowolnością działania gminy w tym zakresie czy też nadużyciem przez nią ustawowych uprawnień. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez organ stanowiący gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały i obliguje Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 p.p.s.a. H.B.23.09.2014 r.