II SA/Wr 441/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę w całości. W dniu [...].08.2013 r. skarżący doniósł do organu nadzoru budowlanego o podejrzeniu prowadzenia samowolnej budowy na sąsiedniej działce. Po przeprowadzeniu kontroli organ ten w dniu [...].10.2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący w dniu [...].11.2013 r. przedstawił na piśmie obszerną argumentację przekonującą w jego ocenie o braku podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej. W piśmie z dnia [...].11.2013 r. skarżący doniósł o kontynuowaniu robót budowlanych i wniósł ponadto o zbadanie legalności budynku inwestora na sąsiedniej działce. W dniu [...].02.2014 r. skarżący złożył w tej kwestii ponaglenie i odniósł się do dotychczasowych czynności procesowych organu i inwestora. Kolejne ponaglenie skarżący złożył w dniu [...].04.2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał rozbiórkę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 761/14 tut. Sąd uchylił powyższą decyzję, gdyż organ nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń odwołania, wskazujących w szczególności na możliwość zalegalizowania samowoli w zakresie części budynku. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ uchylił nakaz rozbiórki. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 677/15 tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję. Wyrok nie zawiera uzasadnienia. W dniu [...] września 2016 r. uchwalono nowy plan miejscowy dla obszaru obejmującego teren inwestycji, co skłoniło organ pierwszej instancji do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wszelkimi wymaganymi dokumentami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, a ponadto nakazał zabezpieczenie budynku w określony sposób. W uzasadnieniu organ ten opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Według przytoczonych ustaleń budynek oddalony jest 4,20 m od linii rozgraniczającej z działką drogową, podczas gdy plan miejscowy z 2010 r. obowiązujący w czasie budowy plan miejscowy określał nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. W nowym planie miejscowym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m, co usuwa przeszkodę do zalegalizowania samowoli. Organ nie stwierdził naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Uzasadnione jest zatem umożliwienie inwestorowi zalegalizowania samowoli. Organ pouczył o wysokości opłaty legalizacyjnej i sankcji niewykonania obowiązków w postaci nakazu rozbiórki. Pouczył także o możności wniesienia zażalenia na postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Według zażalenia wniesionego przez skarżącego nadal nie zostały spełnione przesłanki wdrożenia procesu legalizacji samowoli. W obu planach miejscowych ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej na 1000 m², podczas gdy działka samowolnie zabudowana ma 312 m². Inwestor dokonał podziału działki nr [...] na trzy mniejsze, w tym nr [...], które zabudował w sposób nienaruszający walorów użytkowych działki skarżącego nr [...] i [...]. Następnie inwestor podzielił działkę nr [...] na działki [...] i [...] (obecnie samowolnie zabudowana). Decyzja podziałowa dopuszcza zabudowę istniejącą na działce nr [...]. Działka nr [...] jest za mała, a jej zabudowanie obniżyło komfort użytkowania nieruchomości skarżącego przez zasłonięcie atrakcyjnego widoku, zacienienie ogrodu i obniżenie bezpieczeństwa pożarowego. W ocenie skarżącego budynek powstał z naruszeniem § 12 w.t. z 2002 r. i innych przepisów. Nikt nie badał stanu technicznego budynku. W ocenie organu zarzuty zawarte w zażaleniu były bezzasadne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego budowa była cały czas prowadzona, zaś ostatnie oględziny budynku zostały wykonane w 2014 r., bez pomiarów geodezyjnych. Nie ma zatem pewności, czy budynek nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ powinien przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie. Organ nie wyjaśnił przesłanek wdrożenia procedury legalizacyjnej, w tym zgodności budowy z planem miejscowym i przepisami. Skarżący powtórzył zarzuty zażalenia dotyczące treści planów miejscowych i decyzji podziałowej. Dodatkowo kwestionował treść zaświadczenia wójta złożonego przez inwestora w wykonaniu postanowienia, powołując jego wymogi opisane ogólnie w wyroku II OSK 1277/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie niewątpliwie narusza art. 107 § 3 k.p.a. stosowany zgodnie z art. 126 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), bowiem zawiera argumentację ogólnikową i nie odnoszącą się do konkretnych zarzutów zażalenia. Wskazane uchybienie procesowe organu nie miało jednak wyjątkowo istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), gdyż samo rozstrzygnięcie było prawidłowe. Zwalczanie samowoli budowlanych obejmuje przede wszystkim doprowadzenie robót budowlanych (ich efektu) do stanu zgodnego z prawem i wymaga zazwyczaj przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego wstępnego założenia, że jest to możliwe. Dopiero jednoznacznie ustalona lub oceniona niemożność zalegalizowania samowoli uzasadnia już na wstępie nakazanie rozbiórki, co traktowane jest jako wyjątek. Dokonując ustaleń i ocen organ ten powinien wykorzystać możliwości dowodowe wynikające zarówno z kodeksowych przepisów z zakresu postępowania wyjaśniającego, jak i przepisów szczególnych (nakaz przedstawienia ekspertyzy technicznej). Wdrożenie procedury legalizacyjnej nie oznacza, że legalizacja ostatecznie nastąpi, gdyż uzależniona jest nie tylko od współdziałania inwestora, ale także kierunku końcowych ustaleń i ocen organu. Przejawiając dużą aktywność procesową, skarżący nie składał jednak wniosków dowodowych i konkretnych zarzutów wobec dotychczasowego stanu wyjaśnienia sprawy, a jedynie zgłaszał swe obawy i postulaty. Dokonując wstępnej oceny o braku wyraźnych naruszeń prawa, wykluczających legalizację, organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i trudno czynić mu z tego powodu zarzut. Ustalenia takie i oceny będą niezbędne przed podjęciem decyzji o rozbiórce albo dokończeniu procedury legalizacyjnej, również w nawiązaniu do zarzutów skarżącego. Nie był oczywiście uzasadniony dodatkowy zarzut skarżącego, bowiem sprzeciwiając się legalizacji co do zasady nie powinien uzasadniać tego sprzeciwu wadliwą według niego treścią zaświadczenia dołączonego już w trakcie legalizacji. Obecne zarzuty skarżącego nie wykluczały natomiast podjęcia próby legalizacji, pamiętając przy tym, że to inwestor o ile jest zainteresowany zalegalizowaniem samowoli powinien dowodzić zaistnienia przesłanek legalizacji, co nie zwalnia organu od powinności starannego i dokładnego wyjaśnienia sprawy (wyrok II OSK 1416/10). Brak więc oczywistej sprzeczności samowoli z planem miejscowym aktualnie obowiązującym (wyroki II OSK 812/09, 878/09) usprawiedliwia oczekiwanie organu na zaświadczenie wójta. Trudno też wstępnie w każdym przypadku stwierdzić naruszenie przepisów uniemożliwiające wdrożenie legalizacji (zazwyczaj dotyczy ono norm odległościowych), co nie zwalnia organu, jak już zaznaczono, od powinności końcowego wyjaśnienia tej kwestii, także z udziałem projektanta (art. 48 ust. 3 pkt 2 wyklucza stosowanie art. 20 ust. 3 pkt 2 p.b., ponadto patrz art. 49 ust. 1 p.b.). Dopiero więc całkowicie pewne wykluczenie przesłanek legalizacji uzasadnia wydanie już na wstępie nakazu rozbiórki (wyroki II OSK 1879/07, 2082/10, 2100/10, 722/11, 2561/11, por. Komentarz A. Glinieckiego do art. 48 część 17, 20). Należało uwzględnić incydentalny charakter postanowienia, który rozstrzyga wstępnie jedynie zagadnienie dopuszczalności rozpoczęcia legalizacji, nie wyklucza zaś stosowania art. 48 ust. 1 p.b. i nie zwalnia organu od wyjaśnienia sprawy przed wydaniem decyzji, o czym była już mowa. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.