II SA/Wr 441/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2024 r. nr IF-O.7840.1.361.2023.JK w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę fragmentu drogi oddala skargę w całości. Pismem z dnia 5 maja 2024 r. A. S. (dalej: skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2024 r. nr IF-O.7840.1.361.2023.JK w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę fragmentu drogi. W skardze na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wniesiono o wstrzymanie w całości przez Wojewodę Dolnośląskiego wykonania decyzji Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r., a w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie w całości przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie ww. decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej poprzez pozbawienie jej możliwości bezpośredniego i swobodnego dojazdu do działki [...] oraz działki nr [...] będących własnością skarżącej wobec rozpoczęcia już prac inwestycyjnych w oparciu o przedmiotową decyzję. Pełnomocnik podniósł również, że wniosek o wstrzymanie przez Sąd wykonania "postanowienia Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r." jest uzasadniony tym, że zrealizowanie inwestycji, będącej przedmiotem ww. postanowienia, narusza interes prawny skarżącej, a skutki materialnoprawne jej wykonania będą nieodwracalne. Są nimi: 1/ brak bezpośredniego dostępu/dojazdu do publicznej drogi gminnej [...]KD-D oraz 2/ brak możliwości podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla działek nr [...] i nr [...] (będących własnością skarżącej), a które bezpośrednio graniczą z działką nr [...] przeznaczoną pod budowę fragmentu drogi [...]KD-D. Podniesiono, że przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody winna zostać utożsamiona z realnym zagrożeniem dla istniejącej, aktualnej sytuacji gospodarczej strony postępowania. Podkreślono, że brak wstrzymania wykonania "przedmiotowego postanowienia" spowoduje, że skarżąca zostanie pozbawiona możliwości bezpośredniego i swobodnego dojazdu do działki [...] oraz działki nr [...] będących jej własnością. Ponadto, ograniczy to możliwość dalszego rozwoju, w tym zabudowy terenu działek należących do skarżącej – w szczególności, że został już wybudowany krawężnik placu manewrowego, który jest zlokalizowany na wysokości działki nr [...] i jego róg dotyka betonowego ogrodzenia działki nr [...], będącego własnością skarżącej i wybudowanego przy granicy działki po stronie działki skarżącej. Dodatkowo, w dniu 24 czerwca 2024 r. do Sądu wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o pilne rozpoznanie zawartego w skardze wniosku o wstrzymania decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że żądanie dotyczy wstrzymania wykonania w całości przez Sąd decyzji Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r. oraz powtórzono argumentację wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawartego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgłoszone w niniejszej sprawie żądanie udzielenie ochrony tymczasowej dotyczy, jak wskazano w petitum skargi, zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2024 r. nr IF-O.7840.1.361.2023.JK w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę fragmentu drogi. Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Innymi słowy, wstrzymanie wykonania dotyczy tylko aktu, który wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 186/24, z 24 maja 2024 r., sygn. akt I GZ 148/24, z 28 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 235/24, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji, której przedmiotem była odmowa uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę fragmentu drogi. Decyzja taka bowiem ma charakter wyłącznie formalny, w związku z czym nie rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy. W związku z powyższym, nie nadaje się ona do wykonania, bowiem nie nakłada na skarżącą ani na inne podmioty żadnych obowiązków, ani też nie określa nakazów czy zakazów określonego zachowania się. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku zaś z brakiem przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, objęcie jej ochroną tymczasową w postaci wstrzymania wykonania nie jest możliwe. Brak jest zatem przesłanek do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do żądania pełnomocnika skarżącej wstrzymania wykonania "postanowienia Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r.", o którym wspomniano zarówno w uzasadnieniu wniosku zawartego w skardze, jak i wniosku o pilne rozpoznanie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd wskazuje, że zarówno akta sądowe, jak i akta administracyjne, nie zawierają dowodu na wydanie takiego aktu przez Prezydenta W. , w związku z czym nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się przez Sąd do argumentacji pełnomocnika skarżącej w zakresie ww. żądania. Nie ma bowiem możliwości wstrzymania przez Sąd nie istniejącego aktu prawnego. Należy nadto zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżącej, mimo faktu zaskarżenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz żądania wstrzymania jej wykonania, zawartego w petitum skargi, w uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku posługuje się pojęciem "zaskarżonego postanowienia", zamiennie z pojęciem "przedmiotowej decyzji", co powoduje brak możliwości jednolitego ustalenia zakresu żądania strony. Z kolei dalsze pismo pełnomocnika, zatytułowane "wniosek o pilne rozpoznanie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji", w dalszym ciągu powiela uprzednio popełniony przez profesjonalną pełnomocnik skarżącej błąd, polegający na żądaniu wstrzymania wykonania "postanowienia Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r.", przy ponownym zamiennym stosowaniu pojęć "zaskarżonego postanowienia" oraz "przedmiotowej decyzji". Gdyby jednak uznać żądanie wstrzymania wykonania "postanowienia" Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r. za oczywistą omyłkę pisarską pełnomocnika skarżącej, przy rzeczywistym zamiarze wnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r., zauważyć należy, że skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzji, która jest przedmiotem skargi, tj. decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie ww. decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę. Rozważenia wymaga więc, czy w sprawie ze skargi na decyzję kończącą postępowanie w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania – dopuszczalne jest w ogóle wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Zgodnie z przywołanym wcześniej art. 61 § 3 in fine p.p.s.a., możliwość wstrzymania wykonania aktu lub czynności dotyczy także "aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Podobne sformułowanie występuje w art. 135 p.p.s.a. określającym zakres orzekania sądu administracyjnego, co pozwala na założenie, że zakres, w jakim sąd może udzielić stronie skarżącej ochrony tymczasowej, zasadniczo pokrywa się z zakresem orzekania sądu (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 208/21, dostępne w CBOSA). Kwestia ta nie jest oceniana jednoznacznie w doktrynie i orzecznictwie, jednak Sąd przychyla się do stanowiska, że treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. będą objęte akty administracyjne wydane w pierwszej instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (M.Jagielska w: R.Hauser, M.Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023). Stwierdzić więc należy, że co do zasady dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji pierwotnej, której wzruszenia dotyczy wznowione postępowanie administracyjne. Dokonując w związku z powyższym oceny wniosku strony skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. nr 1057/2022 z dnia 9 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Przesłankami wstrzymania wykonania są bowiem wyłącznie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu należy podkreślić, że prawo zabudowy stanowi realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności i w związku z tym podlega szczególnej ochronie. Jego ograniczenia są dopuszczalne tylko, gdy przemawia za tym szczególne znaczenie dobra podlegającego ochronie tj. bezpieczeństwo, konieczność zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrona środowiska, czy ochrona walorów zabytkowych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/23, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II OZ 544/22, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji sprowadzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej wymieniła w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej możliwe konsekwencje zrealizowania inwestycji, jednak przywołane okoliczności negatywnego oddziaływania na skarżącą nie zostały poparte wystarczającą argumentacją. Brak bezpośredniego dostępu/dojazdu do publicznej drogi gminnej nie sposób uznać za przesłankę wstrzymania wykonania decyzji. Rozróżnia się bowiem zarówno bezpośredni dostęp do drogi publicznej – gdy nieruchomość bezpośrednio graniczy z drogą publiczną, oraz pośredni – czyli np. zapewniony przez inną działkę poprzez ustanowienie służebności lub przez drogę wewnętrzną. W zaskarżonej decyzji II instancji organ zaś stwierdził, że działka skarżącej nr [...] posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gminną wewnętrzną, natomiast działka nr [...] – w tożsamy sposób oraz poprzez działkę nr [...], czego strona skarżąca nie zakwestionowała w treści rozpatrywanego wniosku. Nadto, jak wynika zarówno z treści decyzji II instancji, jak i informacji z rejestru gruntów w aktach administracyjnych, działki skarżącej są działkami o przeznaczeniu rolnym, przez co nie sposób uznać również za spełniające przesłanki wstrzymania wykonania decyzji twierdzenie strony skarżącej odnośnie braku możliwości podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla wymienionych działek. Jak wskazała pełnomocnik skarżącej, przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody winna zostać utożsamiona z realnym zagrożeniem dla istniejącej, aktualnej sytuacji gospodarczej strony postępowania – tymczasem ostatecznie strona powyższego swoją argumentacją nie wykazała. Z uwagi na fakt, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do stwierdzeń niepopartych żadnymi dokumentami źródłowymi, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji, co nie miało miejsca. Rozpoczęcie budowy po uzyskaniu pozwolenia na budowę, czy też budowa krawężnika placu manewrowego, którego obawia się autorka wniosku, nie może samo w sobie również usprawiedliwiać wstrzymania wykonania decyzji, gdyż są to zwyczajne następstwa takiej decyzji. Przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej muszą być natomiast sytuacje szczególne i wyjątkowe, które w danej sprawie sprowadzają opisane w przepisie niebezpieczeństwo. Przychylenie się do tak uzasadnionego wniosku oznaczałoby w praktyce konieczność wstrzymania wykonania każdej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dodatkowo Sąd podkreśla, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając wniosek należy mieć również na względzie konsekwencje jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Należy zwrócić uwagę, że udzielenie ochrony tymczasowej w przypadku tego rodzaju decyzji stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania, należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2018 r., sygn. akt II OZ 999/18 oraz z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OZ 250/24, dostępne w CBOSA). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym charakter wpadkowy i ma zapewniać tylko tymczasową ochronę stronie skarżącej przed skutkami jego wykonania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu. Dalej idące ustosunkowywanie się do wniosku wykraczałoby zatem poza jego ramy i cel. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd bowiem nie rozpoznaje merytorycznie sprawy w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze, bada jedynie ryzyko rzeczywistego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Rola sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogranicza się tym samym do oceny realnego ryzyka zaistnienia okoliczności powołanych w ww. przepisie. Argumentacja skargi nie mogła być brana pod uwagę przez Sąd na obecnym etapie postępowania, albowiem dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie w niniejszej sprawie Sąd zajmie stanowisko w kwestii zgodności z prawem zakończenia sprawy przez organ. Z powyższych powodów wniosku nie można było uwzględnić, w związku z czym Sąd postanowił jak w sentencji na podstawie powołanego wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a.