II SA/Wr 445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. oddala skargę w całości. Rada Miejska w L. dnia [...] XI 2018 r. podjęła uchwalę nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP". Działaniami planistycznymi objęto m.in. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] w L. przy ul. [...], zlokalizowaną na terenie stanowiącym jednostkę planistyczną oznaczoną w części graficznej planu symbolem 7MU. Mocą § 12 ust. 3 pkt 11 MPZP dodano § 23b, w którym określono przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne oraz ustalenia szczegółowe dla terenów 7MU i 8MU. Postanowiono m.in., że wysokość zabudowy na terenie 7MU – maksimum 4 kondygnacje nadziemne tj. maksimum 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu (§ 23b ust. 2 pkt 2 lit.a). Opisany powyżej MPZP zaskarżył J. M. (dalej jako "skarżący") w zakresie w jakim MPZP dokonuje zmiany planu dla działki o numerze [...], obręb [...] w L. przy ul. [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem 7MU, polegającej na wprowadzeniu dla znajdującego się tam obiektu, którego proces inwestycyjny nie został formalno-prawnie jeszcze zakończony, maksymalnej wysokości zabudowy, liczonej od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu, rzędu 15 metrów. W skardze zarzucono podjęcie MPZP z naruszeniem: art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1495, ze zm.) – dalej "upzp", w związku z art. 140 i art. 144 kc i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej: "RWT", oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie L. władztwa planistycznego, polegającego na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jednocześnie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie wskazanej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz przyznanie skarżącemu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił przy tym, że jest właścicielem budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce numer [...], obręb [...] w L. przy ul. [...]. Ustalenie zaś dopuszczalnej zabudowy na działce nr [...] w wysokości do 15 m od poziomu terenu do najwyższego punku przekrycia dachu prowadzi do naruszenia norm zapewniających dostęp dla jego budynku do światła słonecznego i służy w istocie umożliwieniu inwestorowi zalegalizowania niezgodnych z prawem robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył przy tym, że kwestionowana w skardze wysokość zabudowy (tj. do 15 m) na obecnym terenie 7MU obowiązywała już w poprzednim stanie prawnym. Przed wejściem w życie MPZP działka nr [...] znajdowała się na terenie 6MN/U o dopuszczalnej wysokości zabudowy od 10 m do 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu (§ 24 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] IV 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. – Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Postanowieniem z 10 III 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 770/19) tutejszy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "ppsa". Sąd stwierdził, że kwestionowany skargą MPZP nie narusza interesu prawnego skarżącego, bowiem zarówno przed jak i po wejściu w życie MPZP, na działce nr [...] dopuszczalna była zabudowa w wysokości do 15 m. Nie wystąpiła tu więc zmiana w sytuacji prawnej skarżącego w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy działki sąsiedniej. Nadto Sąd zaznaczył, że określona w MPZP maksymalna wysokość zabudowy nie znosi ustawowego obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) ani nie wyłącza konieczności stosowania w procedurze inwestycyjnej wymagań dotyczących norm przesłaniania i nasłonecznienia wynikających z § 13 i § 60 RWT. Postanowieniem z 18 VIII 2020 r. (II OSK 1393/20) Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną, uchylił opisane wyżej postanowienie. Sąd II instancji wyjaśnił, że w pierwszej instancji błędnie stwierdzono brak legitymacji procesowej skarżącego. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia MPZP dotyczyły bowiem uprawnień skarżącego jako właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działce numer [...], co przejawiać się miało w zmianie pierwotnych przepisów przedmiotowego planu i tym samym zezwolenie na wzniesienie na sąsiedniej działce nr [...] obiektu o wysokości przekraczającej 13,35 m. Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował także, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu MPZP i w istocie jednoczesne merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi, co uczynił Sąd pierwszej instancji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu 27 XI 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć trzeba, że kwestia istnienia po stronie skarżącego legitymacji procesowej przesądzona została postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego 18 VIII 2020 r. (II OSK 1393/20). Orzeczenie to ma charakter wiążący w sprawie na mocy art. 190 ppsa, tak więc na obecnym etapie bezprzedmiotowe jest dokonywanie przez tutejszy Sąd oceny tego aspektu sprawy. W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu. Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA). Kontrola kwestionowanego postanowienia MPZP w tak rozumianym zakresie i przy uwzględnieniu sfery interesu prawnego skarżącego, nie dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono granice władztwa planistycznego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 upzp. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności. Właśnie zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności budzi w praktyce największe kontrowersje. Prawo własności z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 upzp) z drugiej jednak podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W okolicznościach sprawy skarżący upatruje naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dopuszczeniu możliwości realizacji na sąsiedniej działce nr [...] (teren 7MU) zabudowy wysokiej do 15 m. Taka wysokość zabudowy oznacza – zdaniem skarżącego – naruszenie norm techniczno-budowlanych zapewniających odpowiedni dostęp do światła słonecznego dla budynku istniejącego na nieruchomości skarżącego, przesądzając tym samym o naruszeniu określonych w art. 140 kc granic prawa własności. Tego rodzaju zarzut jest jednak nieuzasadniony. Określone bowiem w planie miejscowym urbanistyczne parametry dopuszczalnej zabudowy (w tym parametr wysokości) nie mogą być odczytywane jako zwalniające z obowiązku zachowania norm techniczno-budowlanych wynikających z RWT. Na szczególną uwagę zasługują tu przepisy § 12 ust. 2 i 3, § 13 i § 60 RWT. Wynika z nich jednoznacznie, że nawet w przypadku realizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy, uwzględnione muszą być przepisy z § 13 i § 60 RWT. Regulacja z § 13 RWT dotyczy właśnie kwestii przesłaniania obiektów budowalnych celem zapewnienia obiektom naturalnego oświetlenia. Minimalny czas nasłonecznienia określony został w § 60 RWT. Kwestionowane skargą postanowienie MPZP, dopuszczające na terenie 7MU, realizację zabudowy o wysokości do 15 m nie wyłącza zastosowania wyżej wymienionych przepisów RWT. Wyznaczona w MPZP maksymalna wysokość zabudowy może więc znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy w konkretnych okolicznościach nie naruszy to wymagań określonych innymi przepisami, w tym wskazanymi przepisami RWT. W przeciwnym razie, budynek realizowany na terenie 7MU będzie musiał być niższy. Należy podkreślić, że kwestionowany w skardze parametr wysokości ma charakter zakresowy, dopuszcza on bowiem realizację zabudowy o wysokości "do" 15 m. W konsekwencji nietrafnie skarżący wywodzi, że MPZP, dopuszczając na terenie 7MU realizację zabudowy o wysokości do 15 m, narusza przysługujące mu prawo własności nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, ograniczając prawnie gwarantowany dostęp do światła naturalnego. MPZP w kwestionowanym zakresie nie narusza własności skarżącego, a tym samym nie może być uznany za wykraczający poza granice władztwa planistycznego. Oceny tej nie zmienia również sygnalizowany w skardze fakt, że na terenie nieruchomości nr [...] zrealizowana została w sposób niezgodny z prawem inwestycja budowalna, zaś przewidziany w MPZP parametr wysokości zabudowy docelowo zapewnić ma możliwość legalizacji istniejącego stanu rzeczy. Sąd zwraca uwagę, że bez względu na to, czy budynek realizowany jest w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zrealizowany został samowolnie i wymaga legalizacji, warunkiem uznania obiektu za zgodny z prawem jest nie tylko jego zgodność z planem miejscowym ale również z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli więc w konkretnym przypadku zachodzi istotna niezgodność istniejącego budynku z przepisami RWT, to obiekt nie będzie mógł zostać zalegalizowany, mimo spełniania parametrów urbanistycznych określonych w planie miejscowym. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.