II SA/Wr 447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. ze skargi M. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2021 r. nr 794/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Stan faktyczny poprzedzający wniesienie skargi Decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi (dalej PINB, organ I instancji) nakazał M. S. (dalej także jako skarżący) dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej budowy przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego. Nakaz rozbiórki jest efektem postępowania zapoczątkowanego informacją z dnia 9 października 2020 r. z której wynikało, że na działce nie stanowiącej własności M. S., bez zgody właścicieli, dokonał on montażu rur kanalizacyjnych. Kontrola bezpośrednia przeprowadzona przez organ I instancji 27 października 2020 r. wykazała istnienie przyłączy biegnących do działki skarżącego, powstałych wskutek przedłużenia już istniejących rur doprowadzonych do działki sąsiedniej. Organ I instancji ustalił, że to skarżący jest inwestorem, dokonał budowy bez wymaganych prawem budowlanym zgłoszeń, a także bez zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. W konsekwencji wspólnie zadecydowano o przywróceniu poprzedniego stanu poprzez wyjęcie rur oraz zasypanie wykopów. Przywrócenia stanu poprzedniego miał dokonać skarżący w terminie 2 tygodni. Dnia 11 stycznia 2021 r. organ otrzymał informację, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, co doprowadziło do wydania przez PINB decyzji, którą wskazano na wstępie. W rezultacie niewykonania decyzji PINB pismem datowanym na 12 kwietnia 2021 r. wystosował upomnienie wskazując, że decyzja z dnia 12 stycznia 2021 r. nie została oprotestowana, jest ostateczna, a skarżący ma obowiązek ją wykonać. Organ uprzedził, że niewykonanie określonych obowiązków spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na upomnienie skarżący podniósł, że to nie on wybudował przyłącze. Następnie, wobec dalszego niewykonania nałożonych decyzją obowiązków, organ I instancji postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Pismem skierowanym do organu z dnia 17 maja 2021 r. skarżący poprosił o spotkanie zainteresowanych podmiotów w celu uzgodnienia stanu faktycznego. Organ (pismo z dnia 20 maja 2021 r.) poinformował skarżącego o prawie wglądu w akta sprawy. Jednocześnie, wskutek zażalenia złożonego przez skarżącego do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako DWINB, organ II instancji), organ II instancji (akt datowany na 1 czerwca 2021 r.) nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postaci kontroli na przedmiotowych działkach, zwłaszcza pod kątem sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego na M. S. Kontrola została zaplanowana i zrealizowana w dniu 16 czerwca 2021 r. W protokole kontroli zapisano, że fizyczna ocena była niemożliwa wskutek mocnego zarośnięcia terenu, zaś z oświadczenia skarżącego wynika, iż odcinek przyłączy nadal znajduje się w gruncie, a co do przyłącza wodociągowego nie wykonano prac rozbiórkowych. Skarżący, co także wynika z podpisanego protokołu, nie informował ani organu, ani właścicieli działek, o realizacji robót rozbiórkowych. W relacji z kontroli kierowanej do organu II instancji PINB wskazał, że odcinek przyłączy, ponad wszelką wątpliwość, nadal znajduje się w gruncie, co oznacza, że samowolnie wykonane rurociągi nie zostały w całości rozebrane. Odpowiadając na zażalenie skarżącego i dysponując wynikami z przeprowadzonej kontroli DWINB pismem z dnia 21 lipca 2021 r. postanowił o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia PINB. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie rozbiórki przyłączy, i został prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy. Podkreślił, że organ na etapie postępowania egzekucyjnego nie rozważa zasadności obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Następnie organ wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć korzystną dla skarżącego okoliczność o częściowym wykonaniu obowiązku, to i tak obowiązek ten nie został wykonany w pełni. Na końcu organ wykazał, odnosząc się do realiów kontrolowanej instancyjnie sprawy, zasadność i wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia. Po tak ukształtowanym postępowaniu do Sądu została skierowana skarga na postanowienie DWINB nr 794/2021 utrzymujące w mocy postanowienie PINB nakładające na M. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł. W skardze na postanowienie DWNIB skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. wskazuje, że nie wykonywał żadnych przyłączy, a jedynie wymienił odcinki rur, które uszkodził podczas prac ogrodowych i zapytuje, dlaczego ma wykonywać jakiekolwiek prace na nienależącym do niego terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna i należało ją oddalić. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy p. p. s. a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi,postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są czynności organów administracji podjęte w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Sąd bada legalność postępowania egzekucyjnego wszczętego w wyniku niezrealizowania przez skarżącego nakazów sformułowanych w akcie administracyjnym, które to postępowanie sfinalizowano postanowieniem DWINB z dnia 21 lipca 2021 r. nakładającym na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Podstawę prawną postępowania egzekucyjnego stanowi ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej u. p. e. a.) określająca: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków (art. 1 pkt 1 i 2 u. p. e. a.). Do obowiązków podlegających egzekucji należą miedzy innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego (art. 2 §1 pkt 10 u. p. e. a.). Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym ma za zadanie wymusić na zobowiązanym wykonanie określonego świadczenia, przy czym świadczenie to polega na określonym działaniu lub zaniechaniu - niemniej chodzi o spełnienie świadczenia innego niż pieniężne (J. Wyporska - Frankiewicz, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Warszawa 2019, r. II pkt. 1.3). Według art. 3 §1 u. p. e. a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (a więc także obowiązków o charakterze niepieniężnym), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, to znaczy spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Z zasadą celowości wiąże się zasada niezbędności. Jej istotą jest to, aby egzekucja mogła być prowadzona tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla realizacji celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku (T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2002, str. 43-48). Ponieważ celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, niedopuszczalne jest uchylenie, zmiana lub weryfikowanie w inny sposób przez organ egzekucyjny decyzji administracyjnej, którą został ustanowiony obowiązek podlegający przymusowemu wykonaniu. Ocena zgodności z prawem czynności egzekucyjnych nie może sprowadzać się do oceny legalności takiej decyzji (wyrok NSA z 25.02.1998 r., IV SA 2081/97, LEX nr 43846). Tak samo nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku, nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony na podstawie odrębnych przepisów do podejmowania stosownych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia dotyczące tych kwestii są podejmowane we właściwym trybie i nie stanowią części postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 26.05.1995 r., III SA 1101/94, OSP 1996/6, poz. 106; tezę 2 uchwały SN (7) z 28.05.1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992/10, poz. 175). W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy obowiązkiem o charakterze niepieniężnym jest dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych przyłączy. Źródłem (podstawą) tego obowiązku jest ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę przyłączy. Wierzycielem, czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku są organy nadzoru budowlanego, zaś zobowiązanym - uchylającym się od wykonania obowiązku rozbiórki jest skarżący, M. S. Sąd chce podkreślić, że przedmiotem jego kontroli nie jest ostateczna decyzja administracyjna, o której mowa wcześniej. Należy również wskazać, że realizacja tej decyzji nie stanowi luzu decyzyjnego właściwego organu administracji, ale jest jego obowiązkiem. Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązku nie jest dyskrecjonalną, opartą na swobodzie czy uznaniu administracyjnym, kompetencją wierzyciela. Przepis art. 6 u. p. e. a kreuje zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji, która stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to nic innego jak obowiązek wszczęcia i realizacji egzekucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji, a skutkiem podjętych przez wierzyciela czynności jest zasadniczo powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r. III OSK 547/21, wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2016 r. I SA/Sz 1069/15, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Odnosząc przywołany przepis i jego rozumienie w judykaturze do realiów badanej sprawy Sąd jednoznacznie akcentuje, że doprowadzenie do realizacji nakazów nałożonych na skarżącego stanowi prawny obowiązek organów administracji budowlanej (PINB, DWINB). Wskazane organy administracji są zobligowane przepisami prawa do uruchomienia egzekucji administracyjnej względem skarżącego, który - jak wynika z akt sprawy - nie wykonał w pełni obowiązków nałożonych na niego ostateczną decyzją administracyjną. Następnie, rozwijając wcześniejsze wywody, Sąd sprawdza dopuszczalność egzekucji administracyjnej jako wzorzec kontroli przywołując art. 29 §1u. p. e. a.: organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, że działania organu egzekucyjnego na tym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może więc odnieść skutku. Skoro zatem decyzja stała się ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 1336/20, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. II OSK 1583/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Oglądając działania najpierw PINB, a następnie DWINB z perspektywy art. 29 u. p. e. a. i podpierając się dotychczasowym orzecznictwem, Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odmowie podjęcia badania merytorycznej zawartości ostatecznej decyzji administracyjnej. Gdyby organ takie badanie powziął, naruszyłby art. 29 u. p. e. a. Decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki przyłączy jest ostateczna, funkcjonuje z takim przymiotem w obrocie prawnym, i organ nie ma kompetencji, aby w niniejszym postępowaniu od tej decyzji odstąpić poprzez brak dążenia do jej realizacji. Środkiem egzekucyjnym dobranym przez organ dla przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest grzywna w celu przymuszenia, wskazana przez ustawodawcę w art. 119 §1 u. p. e. a. dla sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nakładana jest również wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u. p. e. a.). Grzywna w celu przymuszenia traktowana jest jako wyjściowy, priorytetowy, czy też podstawowy instrument egzekucyjny dla zobowiązań wynikających z prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że najpierw powinna być nakładana grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, art. 119). Sąd zwraca uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie pełni funkcji represyjnej względem zobowiązanego, a jej celem jest skłonienie go do wykonania obowiązku. Świadczy o tym brzmienie art. 125 u. p. e. a. zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu; nawet grzywny, które uiszczono lub które zostały ściągnięte - zgodnie z art. 126 u. p. e. a. - mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Uznając, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku określonego w akcie DWINB miało miejsce zgodnie prawem, Sąd podkreśla jednocześnie, że finalnie skutki takiego rozstrzygnięcia uzależnione są od skarżącego M. S. Jeśli bowiem doprowadzi on do pełnego wykonania nałożonych na niego obowiązków, to wówczas zastosowanie znajdą te przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które dotyczą umorzenia bądź zwrotu grzywny. W szczególności u.p.e.a. wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast art. 126 u.p.e.a. stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który zobowiązanie wykonał, grzywny w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą przy tym zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Wypełniając obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku i wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę, należy dodać, że Sąd nie oceniał wysokości wymierzonej grzywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brzmienie przepisu u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to że organowi administracji przyznana jest istotna swoboda ustalania wysokości grzywny. Nie oznacza ona całkowitej dowolności wykorzystania środków egzekucyjnych. Wysokość grzywny musi bowiem mieścić się w granicach ustalonych w u.p.e.a. Skoro zatem organu nie wiązały żadne ścisłe kryteria co do wysokości grzywny, to i Sąd nie może zarzucić organowi nieodpowiedniego działania. Ponadto, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 3345/17 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. VII SA/Wa 2527/19, Lex nr 3072326). Odnosząc się do przedmiotu sprawy i realiów codziennego życia Sąd nie dostrzegł, aby organ przekroczył granice uznania, ustalając wysokość grzywny na 10000 zł. Sąd pozytywnie ocenił działania organów prowadzące do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Świadczą o tym przeprowadzone oględziny, kontrole i ich protokoły, zebrana dokumentacja zdjęciowa. O wnikliwości postępowania kontrolnego i chęci rozwiania wątpliwości świadczy również postanowienie DWNIB nr 580 z dnia 1 czerwca 2021 r. nakładające na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowej kontroli celem uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem Sądu ustalone okoliczności faktyczne zostały prawidłowo podciągnięte pod właściwe dla sprawy przepisy prawa materialnego. Organy odpowiednio wskazały, zinterpretowały i zastosowały te przepisy. W całokształcie sprawy Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy prawa materialnego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie, ani też nie dostrzegł takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, a skarga uznał za niezasadną. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.