II SA/Wr 452/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 31 grudnia 2003 r. nr XIII/113/2003 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu działek w obrębie N. oddala skargę. Rada Miejska w S. uchwałą z dnia 25 czerwca 2001 r. , nr XXXI/260/2001 ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów szczegółowo określonych w załączniku a położonych między innymi w N. Po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. J. złożył pismo oznaczone jako zarzut, w którym wskazał, że od 1993 r. jest dzierżawcą nieruchomości rolnych oznaczonych jako działki nr 99/1, 111/1, 124/1, 167/1, 170/1, 174/1, 523 i 524, dla których projekt planu przewiduje inną funkcję niż rolną , a do których, zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego, nabył prawo pierwokupu. Ponadto zdaniem autora pisma przedstawiony projekt planu nie uwzględnia specyfiki terenu oraz nie spełnia wymaganych standardów prawnych dotyczących jego realizacji. Koncentruje się jedynie na przeznaczeniu jak największej ilości terenu na cele nierolne, nie uwzględniając jego dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia oraz stanu funkcjonowania środowiska przyrodniczego - w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W projekcie planu pominięto fakt, że objęty nim obszar w wyniku powodzi 1997 r. zalany był w 30 %, co ma znaczenie ze względu na przewidywaną lokalizację odpadów komunalnych na jednej z działek. Taka lokalizacja nie spełnia również wymagań rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Natomiast projektowana koncentracja działalności gospodarczej na obszarze około 230 ha, ingeruje w gospodarkę nieruchomościami rolnymi, która pozostaje w gestii Agencji Nieruchomości Rolnych. Zdaniem wnioskodawcy, nie będzie możliwa do realizacji lokalizacja urządzeń publicznych w części południowej obszaru, ze względu na hydrografię i zagrożenie powodzią. Reasumując stwierdził, że projekt planu jest niespójny, obniża walory krajobrazowe terenu, jest szkodliwy społecznie, wyjmuje z użytkowania grunty rolne o wysokiej bonitacji, w nadmiernym stopniu ingeruje w środowisko i może powodować wzrost uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich miejscowości. Dlatego wnosi o nieuchwalanie planu. Rada Miejska Sobótki zakwalifikowała powyższy "zarzut" jako "protest" i odrzuciła go uchwałą z dnia 31 grudnia 2003 r. Nr XIII/113/2003. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn.zm) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W uzasadnieniu Rada wskazała, że wprawdzie wystąpienie R. J. zatytułowane było jako zarzut, jednak nie można wywieść aby nastąpiło jakiekolwiek naruszenie interesu prawnego wnoszącego, skoro jest on tylko dzierżawcą działek a ich "właściciel" - Agencja Nieruchomości Rolnych, nie składał zarzutu ani protestu. Ustalenia projektu planu nie naruszają prawa własności wnioskodawcy, a jedynie zgodnie z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu oraz zasad i warunków jego zagospodarowania, wpływają na ukształtowanie sposobu wykonywania własności przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Zdaniem Rady, wystąpienie to jest więc typowym protestem, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na zakwestionowaniu ustaleń przyjętych w projekcie planu. Zauważono również, że realizacja ustaleń planu może nastąpić po rozwiązaniu umowy dzierżawy przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik R. J. zarzucając jej: obrazę art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że skarżący jako dzierżawca nie posiada interesu prawnego w zakresie projektowanych zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest uprawniony do wniesienia zarzutu; naruszenie art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeznaczenie na cele nierolne gruntów ornych, których przydatność produkcyjna w pełni uzasadnia zachowanie dotychczasowego rolnego ich przeznaczenia; naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu warunków zagospodarowania terenu potrzeb ochrony środowiska położonego w otulinie Ś. Parku Krajobrazowego w oparciu o niepełną i wewnętrznie sprzeczną prognozę oddziaływania na środowisko; naruszenie postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez brak dostatecznych ustaleń w sprawie oddziaływania na środowisko naturalne projektowanego sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie uciążliwej działalności przemysłowej, utylizacji odpadów, usług publicznych oraz rozbudowy infrastruktury technicznej. Z tych względów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując przedstawione zarzuty pełnomocnik, między innymi wskazał, że stanowisko Rady, iż skarżący - jako dzierżawca - nie posiada interesu prawnego do wnoszenia zarzutów, jest chybione. Zgodnie z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo zgłoszenia zarzutów przysługuje tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego zaproponowana zmiana przeznaczenia dzierżawionych gruntów, pozbawia jego klienta uprawnień związanych z prawem ich pierwokupu, wynikających z art. 695 § 2 k.c. Uprawnienie to zostało wprost wyartykułowane w piśmie zawierającym zarzuty. Dla potwierdzenia powyższego, powołano się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II SA 995/99, opublikowany w Wokandzie nr 2000/5/32 w którym Sąd dokonując wykładni art. 28 k.p.a. uznał, że źródłem interesu prawnego w zakresie zaskarżalności decyzji związanych z projektowanymi zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mogą być również uprawnienia stron których podstawę stanowią stosunki cywilne regulowane w kodeksie cywilnym. Wskazano też na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony na gruncie art. 30 ustawy z dni 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stwierdził, że pierwszeństwo przysługujące dzierżawcy ma charakter uprawnienia (uchwała z dnia 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92, OSNCP 1992,Nr 12, poz. 214). Wadliwa ocena wniesionego zarzutu i rozpoznanie go przez Radę jako protest powoduje zdaniem skarżącego nieważność zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Motywując swoje stanowisko podniosła, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 19 stycznia 2004 r., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską Sobótki do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Następnie, nie czekając na rozstrzygnięcie owego wezwania, w dniu 27 stycznia 2003 r. złożył skargę do sądu administracyjnego. Nie zgodzono się również z przedstawionymi w skardze zarzutami. Zdaniem Gminy skarżący nie stwierdził w treści spornego pisma, które ustalenia planu i w jaki sposób naruszają jego interes prawny i uprawnienie. Nie wykazał też, że takie naruszenie ma miejsce, dokonując jedynie merytorycznej oceny projektu planu. Tym samym zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, wyraźnie zakwestionował ustalenia planu nie odnosząc się do naruszenia interesu prawnego, co pozwało przyjąć, że wniósł typowy protest. Niezależnie od powyższego, nie można wywieść, aby doszło do jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż uchwalenie miejscowego planu na mocy którego możliwe będzie odmienne zagospodarowanie gruntu nie pozostaje w bezpośrednim związku z umową dzierżawy i nie ma wpływu na prawo pierwokupu, które przysługuje aktualnemu w momencie sprzedaży dzierżawcy. Uchwalenie planu nie rodzi też obowiązku natychmiastowego wypowiedzenia umowy dzierżawy ani sprzedaży gruntów gminie. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), odrzucił skargę R. J. kwalifikując ją jako skargę wniesioną na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996, Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) i uznając, że została wniesiona przedwcześnie tj. przed upływem terminu w jakim organ gminy uprawniony był do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 czerwca 2006 r.(sygn. akt II OSK 533/06) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że nie było powodów aby skargę z dnia 27 stycznia 2004 r. traktować jako skargę wniesioną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, że z jej treści nie wynikało aby takie było żądanie skarżącego. Wręcz przeciwnie, jej treść wskazywała, że została ona wniesiona w oparciu o przepisy art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że podobnie jak nazwanie pisma przez stronę zarzutem, nie przesądza jeszcze o tym czy jest to zarzut, tak samo potraktowanie przez organ zarzutu jako protest, nie przesądza o rzeczywistym charakterze tego pisma. Tej ostatniej sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie nie można zaś pozbawić kontroli sądowej. Aby więc skontrolować, czy zaskarżona uchwała była prawidłowo podjęta, należało w pierwszej kolejności skontrolować, czy pismo skarżącego z 13 października 2003 r. było protestem – jak zakwalifikował to organ, czy zarzutem – jak twierdzi skarżący. Dla tego celu nie było potrzeby traktowania skargi jako wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, że termin do wniesienia skargi, jeżeli by ją rozpoznać na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, został zachowany. Rozpoznanie skargi na uchwałę odrzucającą protest, pod kątem tego czy rzeczywiście był to protest, nie stoi w sprzeczności z brzmieniem przepisów art. 23 i 24 powołanej ustawy i nie łamie zasady, że skarga do sądu administracyjnego służy tylko na uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił również, aby ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji zbadał, czy sporne pismo skarżącego było protestem, czy też zarzutem do projektu planu i w zależności od tego ocenił zaskarżoną uchwałę i wydał stosowne orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – w tym także na uchwały wydawane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany był oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego działania, zawartymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. wydanym w przedmiotowej sprawie na skutek skargi kasacyjnej (art. 153 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dodać również należy, że zgodnie z art. 190 przywołanej ustawy, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku złożonej przez stronę skargi kasacyjnej. Sąd ten uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując w uzasadnieniu, że brak było podstaw do traktowania skargi jako wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i należało ją rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając przede wszystkim, czy pismo skarżącego z dnia 13 października 2003 r. było protestem – jak twierdzi Gmina, czy też zarzutem – jak wywodzi skarżący. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii należało – w zależności od poczynionych ustaleń – ocenić zaskarżoną uchwałę. Zważyć zatem należy, że mająca w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w art. 23 i 24 wprowadziła dwa rodzaje środków kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie (art. 23 ust. 1). Podjęta w wyniku rozpatrzenia tego środka uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych, a przepisy nie wprowadzają wymogu jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2). Przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w podjętym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 23 czerwca 2006 r. podobnie jak nazwanie pisma przez stronę "zarzutem", nie przesądza jeszcze o tym, że jest to "zarzut", tak samo potraktowanie przez organ "zarzutu" jako "protestu" nie przesądza jeszcze o rzeczywistym charakterze tego pisma. O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może zatem stanowić ani jego nazwa, ani zakwalifikowanie przez zainteresowanego lub organ. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie składającego pismo. W judykaturze zwraca się bowiem uwagę, że przymiot strony w postępowaniu planistycznym, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia zarzutu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotowość uczestnika postępowania obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także – jako warunek konieczny – naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Okoliczność tę musi zaś wykazać podmiot wnoszący zarzut (tak NSA w postanowieniu z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 1155/98, LEX nr 48221; por. też wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., IV SA 1501/99, LEX nr 48196). Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu danego pisma jako zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. Rada gminy zobowiązana jest wówczas do doręczenia uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu i opatrzenia jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W przedmiotowej sprawie R. J. pismem z dnia 13 października 2003 r. oznaczonym jako "zarzut" wskazywał, że jest dzierżawcą nieruchomości rolnych położonych na obszarze objętym projektem planu i zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego nabył prawo pierwokupu tych nieruchomości. Oświadczył również, że zwrócił się do Agencji o wykup tych gruntów. . Z dalszej treści pisma wynikało, że w związku z przedstawionymi faktami, kwestionuje zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, powołując się na naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska i ochrony gruntów rolnych, jednak nie wykazując szczegółowo w jaki sposób zmiana przeznaczenia gruntów wpływałby – w świetle tych przepisów - na jego sytuację prawną. Dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego podniósł, że "zaproponowana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych dzierżawionych przez jego Klienta, z rolnych na funkcje nierolne pozbawia go posiadanych obecnie uprawnień związanych z prawem ich pierwokupu". Uprawnienie to skarżący wywodził z art. 695 § 2 k.c., zgodnie z którym, jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnych była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata lub trwała faktycznie przez okres co najmniej 10 lat, dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo pierwokupu w razie sprzedaży tych nieruchomości. Istotne zatem jest, że konsekwentnie, zarówno w piśmie z dnia 13 października 2003 r. jak również w skardze, strona i jej pełnomocnik dopatrywali się w projektowanych zapisach planu, naruszenia nie tyle interesu prawnego, co uprawnienia w postaci pierwokupu dzierżawionych gruntów rolnych. Analizując przedstawioną argumentację należy zauważyć, że R. J. dzierżawił grunty stanowiące własność Skarbu Państwa na mocy umowy zawartej najpierw z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a następnie z Agencją Nieruchomości Rolnych. Zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uregulowane zastały przepisami ustawy z dnia 19 stycznia 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001, Nr 57, 603 ze zm.). Zgodnie z określonymi w niej zasadami, do dnia 14 czerwca 1999 r., sprzedaż nieruchomości rolnych następowała z uwzględnieniem prawa pierwokupu, stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego, co oznaczało, że dzierżawcom nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, przysługiwało prawo pierwokupu tych nieruchomości na zasadach określonych w art. 695 § 2 k.c. Jednak z dniem 15 czerwca 1999 r. w wyniku nowelizacji omawianej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, dokonanej ustawą z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie innych ustaw (Dz. Nr 49, poz. 484), wprowadzono regulację, według której dzierżawcy nieruchomości wchodzącej do zasobu Skarbu Państwa, zbywanej przez Agencję, przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej 3 lat (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jednocześnie w takich sytuacjach wyłączono stosowanie art. 695 § 2 k.c., pozbawiając tym samym wskazanych dzierżawców ustawowego prawa pierwokupu (art. 29 ust. 1 g). W tej sytuacji nie znajduje potwierdzenia zasadniczy argument skargi, iż stronie przysługiwało prawo pierwokupu dzierżawionych gruntów rolnych na mocy art. 695 § 2 k.c. Prawo pierwokupu nie przysługiwało skarżącemu również na podstawie wskazywanej przez niego w piśmie z dnia 13 października 2003 r. ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Akt ten takie prawo przyznaje bowiem wyłącznie w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub prawną inną niż Agencja Nieruchomości Rolnych (art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy). Na marginesie zauważyć należy, że mocą ww. ustawy z dniem 16 lipca 2003 r., uchylony został również wskazywany w skardze przepis art. 695 § 2 k.c. Skoro więc skarżącemu nie przysługiwało prawo pierwokupu dzierżawionych nieruchomości, to bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii naruszenia tak określonego przez niego uprawnienia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać też należy, że status prawny strony skarżącej do terenu objętego projektem planu określała umowa dzierżawy. Jest to umowa o charakterze cywilnoprawnym, która w sposób szczegółowy określa prawa i obowiązki stron, w tym czas trwania umowy i sposób rozliczeń. Kwestionowany projekt planu poprzez przewidywaną zamianę przeznaczenia, w żaden sposób nie narusza postanowień umowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza bowiem stosunków własnościowych ani posiadania a jedynie określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Projekt planu nie uniemożliwia również skarżącemu korzystania z nieruchomości zgodnie z warunkami dzierżawy. Jak wcześniej wykazano skarżący jako dzierżawca nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, nie mógł skutecznie powoływać się na prawo pierwokupu, gdyż obowiązujące przepisy takiego prawa mu nie przyznawały. Pomimo jednak, że przepisy stanowiły, że dzierżawcom nieruchomości rolnych Skarbu Państwa przysługuje pierwszeństwo na warunkach określonych w art. 29 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 19 stycznia 1991 r., skarżący nie podnosił i nie wykazywał aby uprawnienie to zostało naruszone przez zapisy projektu planu miejscowego. Okoliczność ta jest istotna również z tego względu, że w doktrynie podkreśla się, iż pierwszeństwo przysługujące określonym kategoriom osób przy nabywaniu nieruchomości publicznych należy zdecydowanie odróżnić od konstrukcji prawnych pierwokupu, odkupu czy wykupu. Zwraca się również uwagę na to, że charakter prawny pierwszeństwa nie został określony normatywnie, co decyduje o jego niejednolitym charakterze (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. LexisNexis 2005, s. 460). Pojęciami tymi nie można zatem posługiwać się zamiennie, gdyż są to różne, odmiennie ukształtowane konstrukcje prawne. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 listopada1992 r. (III CZP 62/92, OSNC 1992/12/214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Wskazał, że jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób ją naruszający. Realizacja pierwszeństwa jest zatem możliwa dopiero wtedy, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości wchodzących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przyznane w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa podmiotom wymienionym w art. 29 ust. 1 tej ustawy - w tym również dzierżawcom nieruchomości – nie jest roszczeniem, gdyż ustawodawca nie przewidział możności domagania się zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości. Konstrukcja zastosowana w omawianej ustawie stwarza jedynie korzystną sytuację prawną określonych podmiotów, przyznaną w wyniku ziszczenia się zdarzeń opisanych w art. 29. Jeżeli więc Skarb Państwa podejmie decyzję o sprzedaży nieruchomości, określone kategorie podmiotów mogą ją nabyć z pomięciem przetargu, czyli przy wyeliminowaniu innych zainteresowanych. Omawiane pierwszeństwo aktualizuje się zatem w momencie ogłoszenia przez właściciela zamiaru zbycia nieruchomości. Warunkiem jego realizacji jest zaś zgłoszenie w określonym terminie wniosku o nabycie nieruchomości i złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na cenę ustaloną zgodnie z przepisami. W realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie nie doszło do zaktualizowania się pierwszeństwa w omawiany wyżej sposób, gdyż nie wynika aby Agencja reprezentująca właściciela nieruchomości – Skarb Państwa - ogłosiła w sposób prawem przewidziany zamiar zbycia dzierżawionych przez skarżącego nieruchomości. Pierwszeństwo wprowadzone w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa posiada analogiczną konstrukcję jak pierwszeństwo określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2063 z późn.zm), co uzasadnia odniesienie do niego, prezentowanych w doktrynie poglądów, według których pierwszeństwo wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest prawem podmiotowym a jedynie źródłem korzystnej sytuacji wskazanych w ustawie osób, nie tworzącym jednak żadnego prawa na ich rzecz (B. Burian, Pierwszeństwo nabycia nieruchomości, Zakamycze 2004, s. 204, 208). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w stosunkach cywilnoprawnych poszczególne uprawnienia składające się na prawo podmiotowe mogą przybrać postać uprawnienia bezpośredniego, roszczenia lub uprawnienia kształtującego (por. E. Gniewek [w:] Podstawy Prawa Cywilnego, Warszawa 2005 s. 164-165). Nawet jednak przy przyjęciu, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości (podobnie jak pierwokup) jest uprawnieniem kształtującym, należy stwierdzić, że w postępowaniu planistycznym nie jest chronione żadnym przepisem prawa materialnego i nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypada zwrócić uwagę, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, że podstawy takiej nie daje nawet roszczenie o ustanowienie na gruncie określonego prawa ( wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r. , IV SA 1501/99, LEX nr 48196). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny roszczenie takie nie jest w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Niewątpliwie zaś takiej ochronie podlega prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego. Poza przedstawioną argumentacją warto też zwrócić uwagę na pogląd według którego – co do zasady – przewidziana w projekcie planu miejscowego zmiana przeznaczenia dzierżawionych nieruchomości z rolnych na inne cele niż gospodarka rolna, nie spowoduje ex lege "wyjścia" tych nieruchomości z zasobu własności rolnej i tym samym wyłączenia ich spod działania przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Nawet zatem przy zmienionym przeznaczeniu, Agencja Nieruchomości Rolnych nadal władczo będzie zarządzać tymi nieruchomości, będąc przy tym związana zasadami ustalonymi we wskazanym akcie. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnej procedury wyłączania z zasobu własności rolnej nieruchomości które utraciły swój rolny charakter i przekazania ich do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym zgodnie z ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gospodaruje starosta (tego typu konstrukcję przekazywania gruntów do zasobu nieruchomości SP, można dostrzec np. w art. 25 a ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego - Dz.U. z 2004, Nr 163, poz. 1711 z późn.zm). Brak również w omawianym akcie normy odsyłającej do stosowania wobec takich nieruchomości przepisów innego aktu, np. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że Rada Gminy Sobótki zasadnie zakwalifikowała pismo skarżącego z dnia 13 października 2003 r. jako protest a nie zarzut. Skarżący powołując się na naruszenie prawa pierwokupu, które mu nie przysługiwało, nie wykazał tym samym aby projekt planu naruszył jego uprawnienie w rozumieniu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy też podkreślić, że Gmina kwalifikując wystąpienie strony z dnia 13 października 2003 r. jako zarzut lub jako protest mogła dokonać oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 23 lub 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jedynie przez pryzmat tych uprawnień i ich naruszeń, które wskazał skarżący. Stwierdzenie prawidłowości zakwalifikowania zastrzeżeń wniesionych do planu przez R. J. jako protestu, zobowiązywało - w zasadzie - do odrzucenia skargi na zaskarżoną uchwałę. Jednak skoro Sąd zobowiązany został do oceny naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i rozważał te kwestie merytorycznie uzależniając od tego rozstrzygniecie w sprawie, skargę - zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało oddalić.