II SA/Wr 454/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2014 roku oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2014 r. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Na realizację przyjętego programu zabezpieczono w budżecie Gminy środki finansowe w kwocie 15 000 zł. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Fundacja [...] z siedzibą w J.. Jako podstawę prawną uprawniającą do wniesienia niniejszej skargi Fundacja wskazała przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r.,poz.594 ze zm.). Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na: 1. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieskonkretyzowanie schroniska dla zwierząt, w którym Gmina C. zapewni miejsce bezdomnym zwierzętom; 2. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieskonkretyzowanie obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy; 3. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich; 4. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewskazanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 5. naruszeniu art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i tym samy, wykroczenie poza granice prawa, poprzez uregulowanie w § 10 Programu kwestii związanej z "Edukacją mieszkańców". W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi w części dotyczącej wykazania interesu prawnego skarżącej Fundacji podniesiono, że statutowym celem działania Fundacji jest ochrona zwierząt. Cel ten Fundacja realizuje m.in. poprzez czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów u.o.z., a także poprzez podejmowanie działań mających na celu zapobieganie i zwalczanie bezdomności zwierząt. Dlatego swój interes prawny skarżąca wywodzi ze swoich celów statutowych i ustawowych wynikających z przepisów ustawy o fundacjach. Na poparcie tego stanowiska przywołany został pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07, a następnie pogląd ten powielony w wyrokach dwóch wojewódzkich sądów administracyjnych, a mianowicie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 612/13 (wyrok z dnia 28 listopada 2013r.) i w wyroku z dnia 29 maja 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 249/12. W ocenie skarżącej przedmiot skarżonej uchwały koresponduje z celami i zasadami działania Fundacji, zawartymi w jej statucie. Analiza postanowień statutu Fundacji oraz ww. orzecznictwo wskazują, że uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt dotyczą, w ocenie strony skarżącej, interesu prawnego Fundacji. Wskazując na przepisy art. 3 i art. 40 ustawy o ochronie zwierząt skarżąca podniosła, że organizacjom społecznym przyznaje się szczególną rolę w zakresie realizacji przepisów tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia skargi zawarto argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów wymienionych w części wstępnej skargi. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu analiza skargi w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że strona skarżąca nie określiła sposobu w jaki doszło do naruszenia prawa, w szczególności prawnie chronionego interesu lub uprawnienia polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej. Skarga wniesiona na postawie wskazanego wyżej przepisu nie jest bowiem skargą powszechną, lecz skargą o wyjątkowym charakterze, w którym niezbędne jest spełnienie określonych prawem norm. Na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W badanej przez Sąd sprawie skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Według powyższego przepisu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." W niniejszej sprawie, skarżąca Fundacja wniosła skargę we własnym imieniu a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi, nie ma ona także, na co słusznie zwrócił uwagę organ gminy, charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573), chociażby w interesie publicznym. Aby skarżący mógł skorzystać z prawa do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną i aktualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (patrz. także wyrok II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Jak już podkreślono wyżej, podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy materialnego prawa administracyjnego określonej ochrony. Wobec tego sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej Fundacji, innymi słowy czy posiada ona legitymację do zaskarżenia takiej uchwały. W złożonej skardze Fundacja wywodzi, że wypełniając delegację art. 101 ust. 1 u.s.g., skierowała do Rady Gminy C. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże Rada nieuwzględniła złożonego wezwania. Ponadto jej statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Cel ten realizuje m.in. poprzez czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszania przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a swój interes prawny upatruje w jej celach statutowych. Zauważyć należy, że pogląd ten Fundacja zaczerpnęła z motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07, na który zresztą powołuje się w treści skargi. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie dowodzi, że skarżąca Fundacja posiada legitymację do wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na skarżoną uchwałę. Z ustaleń Sądu wynika, że skarżąca Fundacja nie wskazała, aby kwestionowaną uchwałą Rada Gminy C. naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Zarówno treść samej uchwały, jak i brzmienie programu stanowiącego załącznik do niej (program nie jest bowiem prawem miejscowym lecz aktem kierownictwa wewnętrznego ), w żadnym razie nie wkraczają w sferę uprawnienia lub interesu prawnego skarżącej Fundacji. Źródłem tego interesu prawnego nie mogą być, jak tego chce skarżąca, ustalenia statutu skarżącej fundacji. Postanowienia statutu nie są bowiem przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w oparciu o które Fundacja może wywodzić swój interes prawny w skarżeniu zakwestionowanej uchwały Rady Gminy. Sąd nie dopatruje się tego źródła także w przepisach ustawy o ochronie zwierząt, bowiem z żadnego przepisu tej ustawy nie można wywieść takiego uprawnienia czy prawa dla organizacji społecznej, w tym przypadku skarżącej Fundacji. Nie można tego interesu lub uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej wywodzić, chociażby z tych przepisów, które określają m. in., że: "Organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi" (art. 1 ust. 3 u.o.z.)." Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego" (art. 11 ust. 4 u.o.z.), "Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie" (art. 40 u.o.z.). Skarżąca przywołuje motywy zawarte w wyroku NSA, sygn.. akt II OSK 339/07 celem wsparcia swojej argumentacji co do przyznania legitymacji procesowej w skarżeniu uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2014r. Podkreślić należy, stan prawny i faktyczny sprawy, na tle której zapadł przywołany wyrok, był odmienny od występującego w przedmiotowej sprawie, zatem argumentacja tego wyroku nie może być wprost odnoszona do przypadku skarżonego. Ponadto wyrok ten wśród orzeczeń NSA zawiera pogląd odosobniony, gdyż pogląd ten nie został powtórzony już w żadnym innym orzeczeniu NSA. W wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn.akt II OSK 2334/11(lex nr 1251932) sąd wyraźnie podkreśl, że w wyroku z 12 czerwca 2007 r.,II OSK 339/07 (nie publik.) NSA stwierdził, że ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, zwłaszcza gdy chodzi o ochronę zwierząt, "które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą". W tymże wyroku (II OSK 2334/11) sad stwierdził, że Pogląd ten sąd uznał za zdecydowanie nietrafny przede wszystkim dlatego, że nie można mówić o interesie prawnym zwierząt. A ponadto, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, ustawodawca przewidział dla organizacji społecznych, które prowadzą faktyczną działalność na terenie danej gminy ( a nie tylko działalność zapisaną w statucie, że działają na terenie całego kraju i mogą działać poza jego granicami), udział w procesie podejmowania uchwały w sprawie uchwalania Programu opieki nad zwierzętami(...),poprzez opiniowanie projektu programu - o czym stanowi przepis art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, chyba że na terenie gminy żadna organizacja społeczna nie prowadzi działalności faktycznej działalności. Stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn.. akt II OSK 2334?11 podzielił Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie w szeregu wyrokach (przykładowo: II SA/Rz 463/13, II SA/Rz 544/13, II SA/Rz 633/13). Sąd w tym podzielił te poglądy judykatury, wedle których brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną takiej uchwały, która nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych lub uprawnień tej organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań tej organizacji (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., II OSK 1457/05, opublik. cbosa.nsa.pl). Również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 5 listopada 2013 r. (II SA/Bk 507/13) zawarł tezę, że " Złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, będące realizacją jej celu statutowego, nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu." Na marginesie już tylko zaznaczyć należy, że przywołane poglądy sądów administracyjnych są kontynuacją stanowiska zawartego we wcześniejszych wyrokach WSA i NSA o sygn.II SA/Wa 338/05, II SA/Wa 344/05, II OSK 1457/05. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w ocenie Sądu skarżące stowarzyszenie nie wskazało naruszenia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. To z kolei nakazywało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 Ppsa.