II SA/Wr 465/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Anna Siedlecka Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. M.-K. i F. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 29 stycznia 2003 r. Nr V/25/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu eksploatacji złoża melafiru "Tłumaczów Gardzień I" w Tłumaczowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Radkowie na rzecz skarżących 10 zł uiszczonej opłaty sądowej. Rada Miejska w Radkowie uchwałą z dnia 29 stycznia 2003 r. Nr V/25/03, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.), odrzuciła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji złoża melafiru Tłumaczów - Gardzień I w Tłumaczowie, wniesiony przez K. M.-K. i F. K. na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dotyczący naruszenia przez planowaną inwestycję działek 550/2, 551/1 i objęcia ich projektowanym terenem górniczym (§ 1), powierzając w § 2 uchwały jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i Gminy Radków. Uchwała ta - zgodnie z treścią § 3 tego aktu - weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miejska wskazała, że podejmując w dniu 24 października 2001 r. uchwałę Nr X/55/01 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji złoża melafiru Tłumaczów - Gardzień I w Tłumaczowie kierowała się zapisem art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalanie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy oraz wynikającym z art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) - wymogiem sporządzenia planu miejscowego dla terenów górniczych. Rada Miejska wyjaśniła ponadto, że podjęcie działań planistycznych w zakresie objętym tą uchwałą należy traktować jako wyraz przychylności dla zamierzonej przez inwestora eksploatacji udokumentowanego złoża melafiru, a ponadto jako wolę zmniejszenia bezrobocia w tym rejonie ze względu na możliwość stworzenia w kopalni miejsc pracy dla mieszkańców gminy Radków. Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do podnoszonej w treści zarzutu niezgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska stwierdziła, że kierując się określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rangą prawną studium oraz treścią ust. 7 tego samego przepisu, należy uznać, że zapisy studium stanowią wskazania lub sugestie, ale nie są wiążącym przepisem prawa i nie stwarzają podstaw dla definitywnego określania dopuszczalności lub niedopuszczalności konkretnego przeznaczenia poszczególnych nieruchomości gruntowych. W ocenie Rady Miejskiej tak należy traktować np. zapis - postulat dotyczący odtworzenia schroniska turystycznego. W uzasadnieniu uchwały podano też, że zapisy projektu planu w pełni gwarantują ograniczenie negatywnych dla środowiska oddziaływań eksploatacji złoża, a dodatkowe obostrzenia w tym względzie stanowią ustawowe warunki, będące obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnych, jakie inwestor musi uzyskać przed rozpoczęciem działalności oraz sankcjonowanie przez ustawodawcę wszelkich zachowań inwestora wskazujących na niedopełnienie tych warunków, łącznie z możliwością wstrzymania eksploatacji lub cofnięcia koncesji. Rada Miejska stwierdziła też, że nie jest zasadne powoływanie się w treści zarzutu na sformułowania z prognozy wpływu skutków ustaleń planu na środowisko oraz opracowań ekofizjograficznych, ponieważ dokumenty te stanowią opinie eksperckie, których celem nie jest stworzenie wiążących norm. W zakończeniu uzasadnieniu Rada Miejska oświadczyła, że odrzucenie zarzutu uznała za celowe, a podejmując uchwałę w tym przedmiocie działała w poczuciu odpowiedzialności za sytuację gospodarczą gminy, dotkniętej wysokim strukturalnym bezrobociem, dążąc jednocześnie do stworzenia miejsc pracy i wspierania rozwoju gospodarczego przy uwzględnieniu określonych prawem wymogów ochrony środowiska. Wyjaśniła dodatkowo, że odpowiedzialność za szkody poniesione lub grożące właścicielom nieruchomości w związku z działalnością regulowaną przez ustawę - Prawo geologiczne i górnicze - spoczywa w myśl art. 88 i 94 tej ustawy na inwestorze. Skargę na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wnieśli K. M.-K. i F. K. zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 przez błędne jego zastosowanie oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 przywołanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie, skarżący w petitum skargi wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając to żądanie wskazali, że Rada Miejska w Radkowie eksponując w swojej uchwale kwestię interesu społecznego uwzględnionego poprzez wolę stworzenia - zapisami projektu planu - dodatkowych miejsc pracy przy eksploatacji złoża melafiru, jednocześnie zignorowała - wbrew zasadzie zawartej w art. 7 k.p.a. - interes jednostki i gwarantowane konstytucyjnie prawo własności. Skarżący podnieśli też, że argumentacja Rady Miejskiej oparta jest na trudno sprawdzalnych prognozach dotyczących ewentualnych korzyści wynikających ze zrealizowania zapisów projektu planu. Zdaniem skarżących sam fakt ukierunkowania działalności prywatnego eksploatatora złoża na zysk, pozwala poddać w wątpliwość wiarygodność oświadczeń Rady Miejskiej i jej deklaracji co do uwzględnienia we wszystkich koniecznych aspektach interesu społecznego w zapisach projektu planu. Skarżący wskazali też, że rada gminy dopuściła się ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności i naruszenia zasady praworządności powołując się wyłącznie na hipotetyczne korzyści, jakie mogą wynikać z treści projektu planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radkowie wniosła o "utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Radkowie ..." i w uzasadnieniu wyjaśniła przede wszystkim, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w czasie, gdy teren i obszar górniczy były prawnie ustanowione, a inwestor - dysponujący nieruchomością od 1994 r. - posiadał koncesję udzieloną w roku 1996. Podała też, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza również eksploatację złoża i skarżący nabywając nieruchomości na terenie gminy mieli świadomość tego faktu. Powinni też przewidzieć ewentualne konsekwencje usytuowania nabywanych nieruchomości w obrębie lub w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego terenu górniczego. Rada Miejska wskazała ponadto, że ustawodawca uwzględnił niejako oczywistość konfliktów wynikających z działań planistycznych gminy, w tym konflikt indywidualnego prawa własności z innymi interesami i ustanowił instrumenty prawne służące ich rozwiązywaniu. W tym kontekście Rada Miejska ponownie wskazała na regulację art. 88 i art. 94 przywołanej wcześniej ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - i wynikające z nich powinności inwestora, którego działalność prowadzona na podstawie tej ustawy narusza prawo własności innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę stwierdzono także, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne stosownie do treści zarzutu, a użyty w skardze argument o wadliwości uchwały w tym zakresie jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpatrywanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady ogranicza zatem aspekt dokonywanej w sprawie oceny do legalności formalnej i materialnej kontrolowanego aktu. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 przywołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z uwzględnieniem przepisu art. 27 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zważyć przede wszystkim należy, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała podjęta w trybie powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten akt normatywny zawiera m.in. w art. 18 ust. 2 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 27 ustawy. Z tej racji ocenę prawidłowości przedmiotowej uchwały Sąd zobligowany był prowadzić również w odniesieniu do postanowień art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc czynności rozpoznawcze w tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się wadliwości, noszącej znamiona naruszenia prawa. Istotne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. 1 statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu, pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego, uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślano przy tym, że nie można zapisu art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zważyć zatem należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 24 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uzasadnienie to podlega wszystkim rygorom dotyczącym tego elementu strukturalnego indywidualnego aktu administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98, Lex nr 48261) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymóg zawarcia w uchwale podejmowanej w przedmiocie zarzutu do projektu planu, uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia "oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie". W prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynnościach Sąd uwzględnił również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w stwierdzeniu, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana". (wyrok z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164). W warunkach określonych tak ukształtowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że dla oceny legalności uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu pierwszorzędne znaczenie ma zasadność i wiarygodne wykazanie celowości planowanego przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, które będzie wpływało na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości przez właściciela. Uwzględniając powyższe okoliczności w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Rada Miejska w Radkowie nie zastosowała się do wymogu określonego w art. 24 ust. 3 wskazywanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wykazuje w dostateczny sposób konieczności naruszenia właścicielskich uprawnień skarżących poprzez włączenie nieruchomości, objętych prawem własności, do obszaru terenu górniczego, a w konsekwencji znaczne ograniczenie, a być może nawet całkowite wyeliminowanie możliwości korzystania z nich w sposób wynikający z tego prawa. Przy tak znacznej ingerencji w prawo własności z uzasadnienia nie wynika, aby ustalenia przyjęte w projekcie planu były optymalnym rozwiązaniem dla tego terenu, zważywszy na przedstawiane przez Radę Miejską w Radkowie motywy jej działań planistycznych. Rozpoznając sprawę ponownie Rada Miejska powinna zanalizować rozwiązania planistyczne w odniesieniu do uwag zawartych w zarzucie, a szczególnie rozważyć warianty zagospodarowania przestrzennego, uwzględniające w możliwie szerokim zakresie poszanowanie prawa własności legitymowanych podmiotów lub przynajmniej przewidujące sposoby najmniej uciążliwe dla wykonywania tego prawa. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną - zgodnie z przepisem art. 147 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 200 tej regulacji.