II SA/Wr 467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody D. z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 4 lutego 2011 r., (nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 149 § 3, art. 104 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 kpa, Starosta W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starost W. z dnia 9 lipca 2010 r. (nr 993/2010), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy u. S. w W.. Odwołanie od tej decyzji złożyli: L. P., W. K., W. H., J. C., C. M., L. W., H. G., S. N., J. i J. G., T. O., M. M., A. C., A. L., J. C., R. K., J. R., H. M.. W odwołaniu wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji w całości i uchylenie decyzji Starosty W. z dnia 9 lipca 2010 nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) Wojewoda D., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623), po rozpoznaniu odwołania L. P. i innych od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy. Oba orzekające w sprawie organy uznały, że osoby wnoszące wniosek o wznowienie postępowania (w tym także skarżący) nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem ich nieruchomości nie graniczą z nieruchomością, która ma być zabudowana, a także ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej nieruchomości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podniósł, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zapewniającej stabilność porządku prawnego, określonej przepisem art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady trwałości decyzji. Weryfikacja decyzji w tym trybie następuje tylko wtedy, gdy postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte, co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, określonych enumeratywnie art. 145 § 1 lub art. 145a wyżej powołanej ustawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 148 § 1 podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia wznowionego postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty .sprawy. Natomiast w myśl art. 149 § 3 odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Zatem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, obliguje organ w pierwszej kolejności do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do jego wznowienia. Dopiero wystąpienie łącznie wszystkich przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), natomiast ich brak obliguje do wydania postanowienia (decyzji - zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W dalszej części organ cytuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 191istopada 2010 r. I OSK 138/2010, w którym Sąd ten wskazał, że "złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna pierwszy etap, w którym organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku określony wart. 148 kpa, a także czy opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a kpa. W przypadku, gdy organ oceni, iż wniosek o wznowienie postępowania spełnia powyższe przesłanki postanowieniem wznawia postępowanie (art. 149 § 1 kpa.) W przeciwnym wypadku organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 kpa". Organ zauważa także, iż ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U z 2011, Nr. 76 poz. 409) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono art. 61a, zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Konkludując organ stwierdza, że jak wynika z analizy akt rozpatrywanej sprawy skarżący w piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. (będącego jednocześnie wnioskiem o wznowienie przedmiotowego postępowania) poinformowali, iż o istnieniu decyzji Starosty W. z dnia 9 lipca 2010 r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, dowiedzieli się z pisma Starosty W. z dnia 3 listopada 2010 r., zatem wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie ustawowym. Odnosząc się do przymiotu strony skarżących organ stwierdza, iż zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy stanowiąc, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem omawianego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Lokalizację nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuję się, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, iż obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. II OSK 75/06). W opinii Wojewody Starosta W. prawidłowo przyjął, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie Nr [...] P. w W.. W założeniu tym, organ pierwszej instancji posłużył się opracowanym planem zagospodarowania terenu inwestycji, w którym wykazano, iż obszar oddziaływania projektowanego budynku będzie obejmował właśnie ten teren. Stosownie do tezy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/08 o obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Podkreślenia wymaga fakt, iż działki skarżących, tj. działki m: [...], [...], [...], [...] po pierwsze nie graniczą z działkami m [...] i [...] na których przewidziano do realizacji przedmiotową inwestycję, po drugie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów technicznych, nie można stwierdzić, by obszar oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia obejmował swym zasięgiem w/w działki odwołujących się. Reasumując, zdaniem organu przymiot strony i związane z nim uprawnienia: L. P., W. K., W. H., J. C., C. M., L.W., H. G., S. N., J. i J. G., T. O., M. M., A. C., A. L., J. C., R. K., J. R., H. M. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. S. w W. (działki m [...], [...], obręb m [...] P.)" nie przysługują, Starosta W. prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, zatem decyzja z dnia 4 lutego 2011 r., Nr [...] odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. z dnia 9 lipca 2010 r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. S. w W. (działki m [...], [...], obręb m [...] P.) jest zgodna z prawem. W skardze na ostateczną decyzję w sprawie wniósł o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej, uznanie skarżącego za stronę postępowania oraz uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca nie mogą pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, jednakże nie ze względów przedstawionych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny orzeka wprawdzie w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Wznowienie postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób nie budzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Dodać jeszcze trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym będzie to, stosownie do aktualnego brzmienia art. 149 § 3 kpa zmienionego art. 1 pkt 22 lit. a) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U.11.6.18) zmieniającej kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. postanowienie, na które służy zażalenie (§ 4). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika niedwuznacznie, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, daje się zauważyć, że organy procedujące w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 k.p.a., przedwcześnie podjęły się badania (analizy) czy wnioskodawcom przysługuje w postępowaniu przymiot strony, czym naruszyły art. 149 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, Lex 54724; z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 czerwca 2008 r., II SA/Gd 79/08, Lex Nr 424799). Gdy zaś chodzi o odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, to wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) następuje po wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w W. z 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 402/05, Lex Nr 198867). W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu okoliczność, czy skarżący jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, o czym świadczą szerokie rozważania w zakresie wykładni zastosowanych przez organ w ostatecznej decyzji przepisów. W rozpoznawanej sprawie jest to dodatkowo istotne także z tej przyczyny, że jak wskazuje w skardze J. C. kwestia czy skarżący posiada, czy też nie przymiot strony będzie miała istotny wpływ na możliwość podważania trafności decyzji ostatecznej. Jeżeli w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżącego w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ właściwy do wznowienia postępowania powinien - po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie - wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ w ocenianym przypadku organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, przeto uchybił unormowaniu zawartemu w art. 149 § 2 k.p.a., co - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obu instancji. Na koniec dodać wypada, że uszło uwadze organu, który cytował w motywach decyzji wyrok NSA I OSK 138/2010, iż Sąd ten zwrócił uwagę, że w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania (a nie jak mylnie odczytał to autor uzasadnienia decyzji - od strony), co w sposób oczywisty nie jest tożsame. Reasumując, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a., zaś pkt II ma swoją postawę w art. 200 ustawy.