II SA/Wr 469/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Śląskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 4 pkt 1, 2 oraz we fragmencie "Opłaty wynikają z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług"; II. dalej idącą skargę oddala. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w Ś. (dalej: rada miejska) zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (dalej: uchwała o zatwierdzeniu taryf, uchwała). Pismem z 23 maja 2018 r. Prokurator Rejonowy w Ś. (dalej: prokurator) złożył skargę na tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, dalej: u.z.z.w.). Uzasadniając skargę wskazał, że uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w Ś. ustaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na podstawie tej uchwały rada miejska wydała uchwałę z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą taryfy za włączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej. W § 1 ust. 4 uchwały o zatwierdzeniu taryf ustalono opłaty za przyłączenie do urządzeń wodno-kanalizacyjnych, co w ocenie prokuratora stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z § 1 ust. 4 uchwały: "Opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa: opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych – 603,55 zł, opłata za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych – 491,87 zł. Opłaty wynikają z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Ceny i stawki wymienione w § 1 są cenami netto, do których dolicza się podatek VAT wg obowiązujących stawek.". W ocenie prokuratora ten zapis ujęty w uchwale stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 u.z.z.w. Ponadto, jak podkreślił skarżący, żadna ustawa nie legitymuje gmin w sposób generalny do nakładania na społeczność lokalną danin publicznych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ś. (dalej: burmistrz) wskazał, że skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Ponadto podniósł, że podstawą prawną umieszczenia stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych we wniosku taryfowym złożonym przez samorządową spółkę A jest § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 127 poz. 886, dalej: rozporządzenie). W ocenie burmistrza uchwała o zatwierdzeniu taryf nie stanowi aktu prawa miejscowego, albowiem organ nie ustanawia w niej żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących, czy zezwalających. Poza tym, taryfy nie są określane przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 u.z.z.w. i podlegają ogłoszeniu w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, nie zaś w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w sposób typowy dla aktów praw miejscowego. Uzasadniając nałożenie na odbiorców kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Burmistrz powołał się na brzmienie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, w zakresie zarzutów odnoszących się do § 1 ust. 4 pkt 1-2 oraz we fragmencie "Opłaty wynikają z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług". W pozostałym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Sąd nie podziela jednak w pełni argumentacji skargi. W pierwszej kolejności nadmienić należy, że stosownie do definicji art. 2 pkt 12 u.z.w.o.ś, taryfa jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby w ramach tej definicji ustawowej mieściło się ustalenie opłaty za przyłączenie do urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Dalej trzeba powiedzieć, że uchwała o zatwierdzeniu taryf nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę, jednakże wejście w życie taryf uzależnione jest od ich zatwierdzenia przez radę gminy w drodze uchwały zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.z.w. Zatwierdzenie uzależnione jest od pozytywnego wyniku weryfikacji taryf dokonanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem zgodności z przepisami prawa oraz celowości ponoszenia kosztów świadczenia usług (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.). A zatem na treść uchwały w zakresie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf rada gminy jako organ stanowiący w ogóle nie ma wpływu, co przesądza o tym, iż uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Potwierdza to również przepis art. 24 ust. 7 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. Zatem skoro brak jest obowiązku ogłoszenia uchwały zatwierdzającej taryfy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. W tym kontekście należy wskazać, że, zdaniem sądu, w zakresie zatwierdzenia taryf, organ stanowiący gminy nie naruszył prawa. Natomiast odmienna sytuacja, zdaniem sądu w tym składzie, występuje w zakresie § 1 ust. 4 uchwały, statuującego opłatę za włączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej. W tym zakresie skarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem prokuratury, że żadna ustawa nie legitymuje gmin w sposób generalny do nakładania na społeczność lokalną danin publicznych. Skoro nałożona za włączenie do sieci opłata nie mieści się w taryfach, to znaczy, że została podjęta samodzielne przez radę gminy (nie stanowi w tym zakresie zatwierdzenia taryfy). Inaczej mówiąc uchwała w zakresie wyeliminowanym z obrotu prawnego nakłada na mieszkańców gminy obciążenia finansowe. Skoro tak, to dalej trzeba rozważyć, czy w unormowaniach dotyczących odpłatności za włączenie do sieci mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Żaden akt prawny nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. W związku z tym definicję tego aktu przejęła doktryna prawa i orzecznictwo. Na ich gruncie przyjęto, że akt prawa miejscowego musi być adresowany do nieokreślonego z góry kręgu osób, niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył. Mając na względzie przytoczoną definicję trzeba uznać, że taki charakter ma właśnie unormowanie, szczegółowo opisane w sentencji wyroku. Można dodać, że jak wskazał NSA przykładowo w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 z aktem prawa miejscowego mamy do czynienia, gdy jest on skierowany do nieograniczonej liczby osób (tu: wszystkich podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci), na które nakłada ona nakaz uiszczenia opłaty z tego tytułu. Adresaci zostali określeni generalnie, a nie imiennie; na jej podstawie można było obciążyć mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat; nadto trzeba także zauważyć, że to unormowanie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ono charakter generalny, abstrakcyjny i normatywny. To zaś przesądza o stwierdzeniu nieważności kwestionowanego aktu, mimo upływu roku od jego podjęcia (art. 147 § 1 p.p.s.a). Przechodząc do zarzutów odpowiedzi na skargę trzeba dodać, że sąd nie zgadza się z wnioskiem Burmistrza Ś. o odrzucenie skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów (w tym uchwał organów samorządu terytorialnego), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skoro w sprawie mamy do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określone w pkt 5, podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), stwierdzić należy brak podstaw do odrzucenia skargi z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia. Uwzględniając skargę na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na za-sadzie wyrażonej w art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Jak wcześniej wywiedziono zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w zakresie regulującym nałożenie opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnej. Wynika to po pierwsze z braku jakiejkolwiek podstawy ustawowej do nałożenia tego typu opłaty, a po drugie z przekroczenia granic upoważnienia usta-wowego, przewidzianego w art. 20 u.z.z.w. wyznaczającego zakres regulacji uchwał o zatwierdzeniu taryf. Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli ja-kichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upo-ważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wy-łącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona uchwałą o zatwierdzeniu taryf opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, ta-kich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania za-skarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nierucho-mości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłata określona w § 1 ust. 4 uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, wprowadzonej przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i pobieranej w związku z samym faktem przyłączenia nierucho-mości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystają-cymi z wolności kontraktowej (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r., II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z dnia 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02). Podobnie, jak sugerować ma zapis zaskarżonej uchwały, wedle którego "Opłaty wynikające z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług", opłata taka nie może peł-nić funkcji kompensacyjnej za poniesione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne koszty przeprowadzenia prób technicznych. Nie jest trafne powoływanie się przez burmistrza na art. 15 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Nie można z tego przepisu wyprowadzać prawa do nakładania na mieszkańców gminy opłaty za przyłączenie do sieci. Z przepisu tego wynika jedynie, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci ma zapewnić określone warunki techniczne, aby to przyłączenie w ogóle było możliwe. Granice upoważnienia gminy do określenia obowiązków odbiorców usług w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w., który nie ma zastosowania w tej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżania jakim jest odrębny akt – uchwała o zatwierdzeniu taryf. Niemniej jednak także w tym przepisie również brak podstawy prawnej nakładania obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie do sieci. Nie jest także zasadnym powoływanie się przez burmistrza na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16, która dotyczy pro-blemu definicji oraz struktury własnościowej przyłącza łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług. Z uchwały tej można ewentualnie wyprowadzać wnioski w kwestii możliwości obciążania wybudowania odcinków przewodu, które łączą instalację wewnętrzną w nieruchomości podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci, jednak nie w kwestii opłaty za sam fakt przyłączenia do sieci. Odnosząc się zaś do skargi sąd nie podziela w pełni jej zarzutów, albowiem w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o zatwierdzeniu taryf art. 19 u.z.z.w. nie ma zastosowania. Przepis ten wyznacza zakres spraw do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w przypadku zaskarżenia uchwały o zatwierdzeniu taryf wynikać może zatem jedynie z art. 20 u.z.z.w., co sąd stwierdził w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi wątpliwości sądu, że przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w uchwale o zatwierdzeniu taryf stanowi konsekwencję ujęcia w § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania ta-ryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886) zapisu, zgodnie z którym (§ 4) ust. 1 w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa się: 1) rodzaje prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców usług; 4) rodzaje i wysokość cen i sta-wek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat. W § 5 tego rozporządzenia minister wskazał, że taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9. Tu jednak należy przypomnieć treść przepisu art. 25 u.o.w.o.s., który upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, biorąc pod uwagę: 1) zestawienie cen i stawek opłat; 2) kalkulację opłat; 3) plan, o którym mowa w art. 21 ust. 1; 4) informacje finansowe zawierające sprawozdania finansowe. Zestawiając te unormowania z definicją legalną taryfy (taryfa - zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania) trzeba powiedzieć, że delegacja ustawowa nie obejmuje unormowania w rozporządzeniu wykonawczym kwestii stawek opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. W konsekwencji przytoczone unormowania potwierdzają, że uprawniona jest teza o braku podstawy prawnej do podjęcia zakwestionowanej regulacji. Inaczej mówiąc, w ocenie sądu brak podstaw do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy, których nie przewiduje ustawa. Wyjaśnienia wymaga również stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. W orzecznictwie sądowoadmini-stracyjnym nie budzi wątpliwości, iż stwierdzenie przez sąd, że zatwierdzając taryfę organ wadliwie nie dopatrzył się choćby w ograniczonym zakresie niezgodności z przepisami, skutkuje koniecznością stosownego orzeczenia o całości uchwały. Stanowisko powyższe wyprowadzane jest z art. 24 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf wskazanych we wniosku albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W ocenie sądu, przepis ten, w zakresie w jakim dotyczy kontroli legalności uchwały o zatwierdzeniu taryf, odnosi się przedmiotowo jedynie do zapisów tejże uchwały dotyczącym taryf. Jeżeli zaś w uchwale takiej znajdują się regulacje dotyczące innego przedmiotu, tak jak w twej sprawie – opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej – i sąd stwierdzi niezgodność z przepisami prawa uchwały jedynie w tym zakresie, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności uchwały w części. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości odrębność taryf oraz opłaty za przyłączenie do sieci (skądinąd nałożonej bez podstawy prawnej). Przez te pierwsze usta-wodawca rozumie zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbioro-we zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stoso-wania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.). W definicji tej nie mieści się zatem opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a zatem mowa jest o zupełnie odrębnej kategorii opłat. Nie dopatrując się jednak niezgodności z prawem w zakresie ustalenia taryf w zaskarżonej uchwale, sąd stwierdził nieważności uchwały jedynie w części. Z opisanych powodów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nie-ważność § 1 ust 4 ust. 1 i 2 oraz we fragmencie "Opłaty wynikają z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez od-biorcę usług". Jednocześnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałej części.