II SA/Wr 470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i nadbudowę domu jednorodzinnego poprzez zabudowę tarasu na parterze i balkonu na pierwszym piętrze od strony elewacji zachodniej oraz nadbudowę dachem z poddaszem użytkowym. Jak wskazał, sąd odwoławczy oddalając wyrokiem z dnia 13.11.2013 r. II OSK 1333/12 skargi kasacyjne inwestora i organu od wyroku II SA/Wr 909/11 uchylającego poprzednio wydane decyzje umarzające obu instancji przesądził, że podstawą umorzenia nie może być sam jedynie upływ 2 – miesięcznego terminu od wstrzymania robót, skoro roboty uległy zakończeniu (art. 51 ust. 7 p.b.). W toku ponownego rozpoznania organ pierwszej instancji ustalił w wyniku oględzin dobry stan techniczny budynku. Nie uległ zmianie obrys budynku, gabaryty, linia zabudowy i usytuowanie w terenie, w tym względem nieruchomości skarżącego od strony północnej. W budynku nie były od 2007 r. wykonywane żadne roboty budowlane. Powstałe w wyniku robót dodatkowe pomieszczenia zostały włączone w układ funkcjonalny istniejącego budynku. Rozbudowa miała miejsce od strony zachodniej (zabudowa tarasu i balkonu), zaś od strony południowej wykonano zadaszanie istniejącego tarasu i zamontowano balustradę. Nadbudowany dach budynku posiada orynnowanie odprowadzające wody opadowe na teren własny inwestora, biologicznie czynny. Uzasadniało to umorzenie postępowania naprawczego. Rozpatrując sprawę ponownie na skutek odwołania skarżącego organ przytoczył dotychczasowe ustalenia. Roboty budowlane inwestor rozpoczął na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z 2001 r., następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego. W postępowaniu naprawczym uzyskał pozwolenie na wznowienie robót (lata 2002 – 2003). Wykonane roboty podlegały więc ocenie według art. 51 p.b., w szczególności czy zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jak ustalono, roboty zostały wykonane poprawnie i nie mają wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym z uwagi na brak zbliżenia do granicy z działką skarżącego. Dlatego nie było potrzeby nałożenia na inwestora jakichkolwiek czynności naprawczych. Wymaganie skarżącego, aby zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie znajdowało podstawy w art. 51 p.b. Postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie (por. wyrok II SA/Wr 823/14). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 51 p.b. W wyroku II SA/Wr 909/11 Sąd nakazał stosować art. 51 p.b. Organ pominął, że nastąpiło uchylenie decyzji w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych i poprzez docieplenie ściany budynku ściana z otworami okiennymi jest zbliżona do granicy działki skarżącego na odległość mniejszą niż 4 m. Ocena legalności decyzji nie powinna przybierać formy orzeczenia o umorzeniu. Powinna być wydana decyzja merytoryczna legalizująca budowę. Dopiero po jej uprawomocnieniu się mogłoby nastąpić umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący podniósł, że jego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy złożony w 2002 r., nie został do tej pory rozpatrzony. Organ ochrony zabytków nie odniósł się do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te mogły mieć wpływ na treść postanowienia z 2002 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14.12.1994 r., które umożliwiło wykonanie dodatkowego otworu okiennego od strony nieruchomości skarżącego. Zwrócił uwagę, że inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku i postępowanie w tej sprawie zostało umorzone decyzją z dnia [...] r. Do pisma procesowego skarżący dołączył odpis nieprawomocnego wyroku uchylającego odmowę wznowienia postępowanie uzgadniającego i inne dokumenty w tej sprawie, ponadto pismo Ministerstwa Infrastruktury z 2002 r. wyjaśniające skarżącemu, że wniosek o odstępstwo od warunków technicznych nie dotyczy rozbudowywanej części budynku, lecz wykonania otworu okiennego w istniejącej ścianie posiadającej otwory okienne i znajdującej się w odległościach 4 m i 3,84 m od granicy z działką skarżącego. Dołączył również korespondencję związaną z usytuowaniem budynku w strefie B ochrony konserwatorskiej, o czym właściwy organ nie powiadomił Ministra przed uzyskaniem upoważnienia na podstawie art. 9 p.b. Kolejno postanowienie WKZ z 2000 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku przez inwestora, postanowienie właściwego organu z 2002 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od § 12 ust. 4 pkt 1 w.t. i wykonanie otworu okiennego. Dołączył również dokumenty związane z umorzonym postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił udzielone inwestorowi pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wobec nieustalenia, czy realizacja odstępstwa od warunków technicznych nie wywoła zagrożenia w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Kolejno organ ten decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wobec podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego. W wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego inwestor przedłożył inwentaryzację budowlaną zawierającą operat zabezpieczenia przeciwpożarowego, określający odległość między budynkiem inwestora a budynkiem skarżącego od 12,86 do 13 m, co spełnia wymóg § 273.1.3. w.t. z 1994 r. (wymagana odległość minimum 10 m). Według operatu oba budynki są niskie. Rozbudowa nie wykracza poza istniejący obrys budynku. Nie wpływa więc na pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego sąsiedniego budynku. Do wykonania wg stanu z października 2002 r. pozostało m.in. wykonanie otworu w ścianie północnej i południowej. W 2003 r. inwestor kontynuował roboty w oparciu o decyzje zezwalające na wznowienie robót budowlanych i je zakończył, występując o pozwolenie na użytkowanie. Nie mogło więc odnieść skutku postanowienie WSA z dnia 27 lutego 2004 r. wstrzymujące ich wykonanie. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA z dnia 16 czerwca 2005 r., niezaskarżonym przez strony. Jednocześnie uchylono decyzje nakładające na inwestora określone obowiązki. W wyroku II OSK 1138/05 zostało przesądzone, że w nin. sprawie stosuje się art. 51 p.b., nie zaś art. 48 p.b. jak postulował skarżący. Z kolei w wyroku II SA/Wr 909/11 zostało przesądzone, że podstawą umorzenia postępowania naprawczego w nin. sprawie nie może być samo jedynie przekroczenie terminu do wydania decyzji wynikającego z postanowienia o wstrzymaniu robót, skoro następnie roboty te zostały zakończone i obecnie są wykonane (art. 51 ust. 7 p.b.). Zakończenie robót uzasadnia kontynuowanie postępowania naprawczego. Powyższa ocena prawna została podtrzymana, jak już zaznaczono, w wyroku II OSK 1333/12. W decyzji pierwszej instancji umarzającej postępowanie naprawcze z dnia [...] r. podkreślono, że przedmiotem postępowania naprawczego były wszelkie inne roboty, poza przebudową polegającą na wykucie dodatkowego otworu okiennego w ścianie północnej (od strony skarżącego). Otwór ten został wykonany w ramach pozwolenia na budowę i po wydaniu przez właściwy organ zgody na odstępstwo od § 12 ust. 4 pkt 1 w.t. z 1994 r. W kwestii tego otworu prowadzone było odrębne postępowanie nadzorcze umorzone decyzją ostateczną z dnia [...] r. Pozostałe otwory okienne zostały wykonane w toku budowy budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 1974 r. W aktach znajduje się adnotacja o zaginięciu części akt sprawy. Jak wynika z przytoczonych przez organ i znajdujących potwierdzenie w zebranym materiale procesowym ustaleń, kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja jest zgodna z prawem. Nie budził zastrzeżeń pogląd prawny, że brak podstaw do nałożenia na inwestora nakazu wykonania określonych czynności, skoro roboty są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, uzasadnia umorzenie postępowania naprawczego. Zarzuty skarżącego były bezzasadne. W wydanych w nin. sprawie wyrokach nie nakazano określonego stosowania art. 51 p.b., lecz zobowiązano organy do kontynuowania postępowania naprawczego z uwagi na brak formalnej przeszkody do wydania decyzji merytorycznej. Organy dostosowały się do tej oceny prawnej. Uwzględniły jednak inną podstawę do umorzenia postępowania, a mianowicie brak przesłanek faktycznych do wydania decyzji merytorycznej. Nie naruszyły zatem art. 153 p.p.s.a. Wyrażona przez właściwy organ zgoda na odstępstwo od warunków technicznych nie zostaje pozbawiona znaczenia przez samo jedynie uchylenie pozwolenia na budowę, w którym została udzielona. Z uwagi na zmienną odległość budynku od granicy z działką skarżącego, zgoda dotyczyła przekroczenia wymaganej odległości o kilka centymetrów, w sytuacji gdy miało powstać dodatkowe okno w ścianie wyposażonej już legalnie w kilka otworów okiennych. Jak wykazano, zrealizowane odstępstwo w niczym nie narusza jakichkolwiek uprawnień skarżącego, czy to wynikających z prawa budowlanego, czy cywilnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie udokumentował twierdzenia o rozstrzygnięciu tej kwestii w odrębnym postępowaniu, jednak dla organu wystarczające było stwierdzenie legalności tego fragmentu robót, a Sąd taką ocenę podziela. Niektórzy postulują wydawanie wyłącznie decyzji merytorycznych w postępowaniu naprawczym (por. A. Gliniecki w Komentarzu do art. 51 p.b. pkt 11). Decyzja taka powinna zapewne stanowić, że organ nadzoru budowlanego nie znajduje podstaw do wydania decyzji merytorycznej, bo przecież nie będzie samemu sobie odmawiał jej wydania w postępowaniu prowadzonym z urzędu. Jednak przeciwieństwem decyzji merytorycznej jest decyzji niemerytoryczna, czyli umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Nie wiadomo w jakim celu tworzyć trzecią postać decyzji w postaci stwierdzenia niemożności nałożenia obowiązków. Z kolei koncepcji skarżącego, że dopiero wydanie decyzji merytorycznej umożliwia kolejno umorzenie postępowania, nikt do tej pory nie zgłosił. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do podważenia decyzji umarzającej postępowanie, w tym z uwagi na kolejny bezzasadny zarzut skargi. Dodatkowa argumentacja skarżącego była również bezzasadna. Wynika z niej, że decyzja lokalizacyjna nie została pozbawiona przymiotu ostateczności. Pozbawienie to mogłoby mieć znaczenie przy ocenie pozwolenia na budowę, którego w końcu inwestor nie uzyskał. Nikt też nie podważył do tej pory zgody na odstępstwo od § 12 w.t., wydanej we współdziałaniu z organami ochrony zabytków. Brak pozwolenia na użytkowanie jedynie potwierdzał możność prowadzenia postępowania naprawczego. Usytuowanie budynku w strefie zapewniającej ochronę konserwatorską według planu miejscowego, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.