II SA/Wr 472/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 26 marca 2015 r. nr V/30/15 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczytna w 2015 r. oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2013r., poz. 594), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Szczytnej Nr V/30/15 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczytna w 2015 roku" z powodu istotnego naruszenia art. 11 a ust. 1 w związku z art. 11a ust. 2. oraz art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt (zwanej dalej "ustawą"), art. 7 Konstytucji RP oraz § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), poprzez niewłaściwą realizację obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Dodatkowo organ nadzoru zaskarżył § 5 opisanej uchwały we fragmencie: "bezdomnych", podnosząc naruszenie art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP. Formułując powyższe zarzuty i wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały organ nadzoru w uzasadnieniu skargi podał, że w art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 4 ustawy postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera regulacje zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt oraz wskazanie schroniska, które będzie zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt, w którym również będą wykonywane obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt. W zaskarżonej uchwale Rada postanowiła powierzyć realizację zadań przyjętego programu schronisku dla zwierząt mieszącemu się poza granicami Polski, tj. schronisku Jana Lemfeldova, położonemu w miejscowości Lukavice 222, na terenie Republiki Czeskiej. Wojewoda zwrócił uwagę, że za każdym razem gdy w art. 11a ust. 2 ustawy prawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 ustawy, dodanego do ustawy na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis odnosi się do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Ta bowiem ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy, a ustanowiony w niej rozdział 2 reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowana, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził brak prawidłowej realizacji przez Radę upoważnienia ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W tym zakresie autor skargi zwrócił uwagę na stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 7 maja 2015 r., w którym wskazuje się, że podmiot mający swoją siedzibę w Republice Czeskiej nie znajduje się w rejestrze podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku ani innych powiatowych lekarzy weterynarii na terenie naszego kraju, toteż nie powinien realizować zadań związanych z programami zgodnymi z prawem obowiązującym w Polsce. DWLW podkreślił również, że wśród warunków wskazanych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt jest wymóg zgłoszenia schroniska do powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jego prowadzenia. W przypadku schroniska prowadzonego na terenie Republiki Czeskiej warunku tego nie da się spełnić, a trudno uznać takie miejsce za schronisko w rozumieniu prawa powszechnie obowiązującego na terenie Polski. Dodatkowo DWLW zwrócił uwagę na brak ujednoliconych przepisów obowiązujących na terenie Unii Europejskiej dotyczących schronisk dla zwierząt. Wymogi dla ich prowadzenia każdy kraj członkowski reguluje własnymi przepisu prawa. W przekonaniu Wojewody, mając również na uwadze uzasadnienie do projektu zmian ustawy o ochronie zwierząt, ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, prawidłowa realizacja normy kompetencyjne wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie zwierzętom miejsca w schronisku zarejestrowanym w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o którym mowa w art. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W konsekwencji czego, Rada nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że w myśl art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje odławianie bezdomnych zwierząt. Jest to istotny element programu z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt: "Wyłapywanie bezdomnych zwierząt jest zadaniem własnym gminy". Nadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy "Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a". Według organu nadzoru ustawodawca dopuszcza więc inne, niż schronisko, miejsce przebywania zwierząt, jedynie w tej określonej sytuacji, tj. w sytuacji poważnego zagrożenia dla ludzi lub innych zwierząt. Poza tą wyjątkową regulacją odławianie zwierząt bezdomnych związane jest z obowiązkiem zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne aby powyższe zadanie było przeprowadzane przez uprawniony podmiot. Natomiast Rada Miejska w § 4 ust. 2 Programu postanowiła, że odławianie bezdomnych zwierząt będzie prowadzone przez schronisko dla zwierząt. Nie wskazano przy tym konkretnego schroniska, niemniej jednak ze względu na treść § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 uchwały nie można mieć wątpliwości, że i w tym przypadku chodzi o schronisko Jana Lemfeldova w Lukavicach. Tym samym Rada nieprawidłowo zrealizowała również normę kompetencyjną z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy. W przekonaniu organu nadzoru, aby w pełni zrealizować upoważnienie ustawowe Rada Miejska winna dokładnie określić jaki podmiot/podmioty będą dokonywały czynności związane z odławianiem bezdomnych zwierząt raz do jakiego schroniska podmioty zajmujące się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt będą mogły je wywozić. Konieczność wskazania podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta oraz konkretnego schroniska, do którego zwierzęta te będą przewożone wynika także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Zgodnie z § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia, co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych, organ gminy podaje do publicznej wiadomości adres schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu, oraz podmiot wykonujący wyłapywanie. W programie wskazane powinno być zatem nie tylko znajdujące się w rejestrze podmiotów nadzorowanych konkretne schronisko celem zapewnienia w nim miejsca bezdomnym zwierzętom, czy też gospodarstwo rolne w którym zapewnione będą miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale także konkretny podmiot, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt bezdomnych (jeżeli nie robi tego schronisko) z podaniem jego nazwy i adresu. W dalszej części przedstawionej w skardze argumentacji jej autor zwrócił uwagę, że w myśl art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada Miejska w rozdziale 2 i 3 pkt 5 programu postanowiła, że jedną z form przeciwdziałania bezdomności zwierząt jest umniejszenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt i terenu gminy przebywających w schronisku. Zatem również i w tym przypadku, powierzenie realizacji zadania związanego z obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku dla zwierząt, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 uchwały nie można być traktowane jako prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. Reasumując powyższe rozważania organ nadzoru uznał za słuszne stwierdzenie, że kwestionowana uchwała nie wypełnia normy kompetencyjnej w zakresie regulacji art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy. W konsekwencji czego, należy stwierdzić, że w kwestionowanym programie nie znajdują się wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy. Z redakcji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w chwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić program. Celem programu jest jednoznaczne określenie sposobów działania w ilu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Pominięcie przez radę któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji poważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do regulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wojewoda zauważył również, że w § 5 ust. 1 programu uregulowano zagadnienie związane ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Miejska przyjęła, że: "Gmina zapewnia opiekę dla bezdomnych zwierząt gospodarskich poprzez umieszczenie ich w gospodarstwie rolnym - Łężyce 88, 57-340 Duszniki-Zdrój". Według organu nadzoru, regulacja § 5 ust. 1 załącznika do uchwały we fragmencie "bezdomnych" wymaga stwierdzenia nieważności z uwagi na istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy. W tym przepisie ustawodawca zobowiązał do podjęcia określonych uchwałodawczych działań przez Radę w stosunku do określonej kategorii zwierząt - zwierząt gospodarskich. Zwierzęta gospodarskie zostały określone w art. 4 pkt 18 ustawy poprzez odesłanie do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Obok tego zdefiniował legalnie zwierzęta bezdomne. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy należy tu klasyfikować zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W związku z tym organ nadzoru zauważył, że unormowanie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy jest kierowane do konkretnej kategorii zwierząt. Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia nie może korygować zakresu przyznanego upoważnienia. Zabieg taki jest każdorazowo istotnym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że rolą Rady Miejskiej było wskazanie gospodarstwa rolnego przeznaczonego dla zwierząt gospodarskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Według autora odpowiedzi na skargę jej uwzględnienie prowadziłoby do naruszenia: 1). art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy, poprzez błędne uznanie, iż tylko schroniskom dla zwierząt działającym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej Gmina może zlecić opiekę nad bezdomnymi zwierzętami; 2). art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47), poprzez pominięcie całkowicie w rozstrzygnięciu nadzorczym zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej; 3). art. 5 i 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.), poprzez ich nie zastosowanie i stwierdzenie, iż schronisko dla zwierząt z innego kraju Unii Europejskiej nie może świadczyć usług na rzecz gminy w zakresie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami; 4). art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez błędne uznanie, że przepis ten dotyczy zapewniania miejsca w gospodarstwie rolnym dla wszystkich zwierząt gospodarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustawa wyróżnia ponadto uchwały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.) albo niezgodne z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W niniejszej sprawie nie było wyłączone stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu upływu terminu (art. 94 u.s.g.) oraz niewątpliwie wykluczone było uznanie wskazanego w skardze naruszenia prawa jako nieistotnego, skoro dotyczyło niewykonania upoważnienia ustawowego z art. 11 a ust. 1 w związku z art. 11a ust. 2. oraz art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt (zwanej dalej "ustawą"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej Nr V/30/15 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczytna w 2015 roku", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanych. W pierwszym z powołanych przepisów o charakterze ustrojowym ustawodawca postanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (tzn. nie wymienionych w tym przepisie w punktach 1-14a) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast w myśl przepisu art. 11a ustawy, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały programowej: "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu". Wojewoda Dolnośląski wnosząc niniejszą skargę uznał, że skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej. Ponadto, organ nadzoru za przejaw nieupoważnionego korygowania zakresu przyznanego upoważnienia uznał wprowadzenie do zapisu, wymaganego treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy określenia "bezdomnych". Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela oceny przyjętej przez Wojewodę Dolnośląskiego uznając, że żaden z kwestionowanych w skardze przepisów uchwały nie narusza prawa w sposób powodujący sprzeczność z nim. Z powołanego wcześnie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że jedną z obligatoryjnych powinności, jaką należy uwzględnić określając corocznie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt. W orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko – bezwzględnie zaakceptowane – zgodnie z którym, wypełniając dyspozycję ustawodawcy zawartą w powołanym powyżej przepisie należy wskazać w programie konkretne schronisko, do którego będą przekazywane bezdomne zwierzęta (np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 kwietnia 2013 r., znak: KN.I.4131.1.220.2013.7.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13, Lex nr 1436151; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 247/14, Lex nr 1502442). Ustawodawca nowelizując ustawę z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływanej, przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i wprowadzając do tej ustawy w art. 4 pkt 25 wyjaśnienie pojęcia "schronisko dla zwierząt" chciał zapewne – zgodnie z sugestią organu nadzoru – zagwarantować odpowiednie standardy humanitarne i cywilizacyjne działaniom związanym z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt. Brzmienie przepisu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że w zakresie regulowanym tą ustawą przez określenie "schronisko dla zwierząt" rozumieć należy "miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt". Uwaga ustawodawcy koncentruje się zatem na miejscu, w którym mają przebywać zwierzęta, czy inaczej obiekcie lub kompleksie obiektów usytuowanych na określonej części przestrzeni, przeznaczonym do opieki nad zwierzętami. W odniesieniu do tego miejsca ustawodawca formułuje wymogi odpowiadające warunkom przyjętym w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja ta – jak stanowi przepis art. 1 pkt 1 – określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie objętym powołanym przepisem, w tym m.in. prowadzenia schronisk dla zwierząt (art. 1 pkt 1 lit. j). Z przepisów omawianej ustawy wynika, że podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia (art. 5 ust. 1 pkt 2), a powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9). Należy jednak zwrócić uwagę, że do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt, zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, ani nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta. Istotne zatem jest, że w rozpoznawanej sprawie nie jest rozważana kwestia możliwości podjęcia przez podmiot pochodzący z Republiki Czeskiej działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale legalna możliwość umieszczenia bezdomnego zwierzęcia – w wykonaniu postanowień ustawy o ochronie zwierząt – w schronisku dla zwierząt, znajdującym się na terenie Republiki Czeskiej. Z tych względów – zdaniem Sądu – nie powinny mieć znaczenia argumenty przedstawiane w odpowiedzi na skargę, wyprowadzone z przepisów ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wskazać natomiast należy, że wymagania weterynaryjne dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, rozumianych jako miejsca przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja wykonawcza poprzez treść przepisów w niej zamieszczonych jednoznacznie wskazuje, że dla prawodawcy zasadnicze znaczenie mają warunki bytowe i higieniczno-sanitarne, jakie powinno zapewnić miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi. W uznaniu Sądu warunki określone w rozporządzeniu należy traktować jako określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z racji uszczegółowienia ich na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. W rozpoznawanej sprawie warunki, jakie zapewnia bezdomnym zwierzętom schronisko Jana Lemfeldova w Lukavicach, położone na terenie Republiki Czeskiej pozostały poza oceną Wojewody Dolnośląskiego. Nie wypowiedział się również o nich powiatowy lekarz weterynarii, jako podmiot uprawniony do zaopiniowania projektu programu, który nie mógł oczywiście dokonywać ustaleń w tym zakresie w ramach czynności kontrolnych, ale w ramach czynności wyjaśniających niezbędnych dla ewentualnego zaopiniowania projektu programu. Za taką wypowiedź nie można również potraktować stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wyrażonego w piśmie z dnia 7 maja 2015 r. W takich okolicznościach nieuprawnione jest – zdaniem Sądu – twierdzenie, że § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 1 i pkt 5, § 4 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z prawem. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że intencją ustawodawcy – poprzez przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy - było obligatoryjne poddanie zabiegom sterylizacji albo kastracji zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt dla zapobieżenia niekontrolowanemu rozmnażaniu się tych zwierząt, a nie wprowadzenie nakazu dokonywania takich zabiegów wyłącznie w schroniskach dla zwierząt, jak wskazuje organ nadzoru. Ponadto w ocenie Sądu, wprowadzenie do regulacji programu przyjętego w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich określenia "bezdomnych" nie uwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy stanowi naruszenie prawa, ale nie może być kwalifikowane jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze. Zdaniem Sądu nie jest też przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Należy - zdaniem Sądu - zwrócić uwagę, że uchwała do której podjęcia corocznie do dnia 31 marca ustawodawca zobligował radę gminy w przepisie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Można zatem uznać, że intencją ustawodawcy było zobowiązanie gmin do przyjęcia regulacji odnoszącej się przede wszystkim do zjawiska bezdomności zwierząt, stosownie do tej ogólnej dyrektywy. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając skargę za nieuzasadnioną – stosownie do przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.