II SA/Wr 474/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 06 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego budynku ganku oddala skargę Decyzją z dnia 13 maja 2009 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie dobudowy ganku do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i nr [...] znajdujących się w S. przy ul. H. S. [...]. Na uzasadnienie organ podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w lipcu 2007 r. Ustalono, że inwestorzy B. R. i T. R. w kwietniu 2007 r. uzyskali decyzję zezwalającą na budowę przedmiotowego ganku. Po uzyskaniu potwierdzenia ostateczności tej decyzji od właściwego organu oraz po zarejestrowaniu dziennika budowy i powołania kierownika budowy inwestorzy przystąpili do budowy ganku. Jak stwierdził organ, nie mieli oni jednak świadomości, że inna strona postępowania wniosła odwołanie od tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją postępowania odwoławczego było wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Tym samym organ nadzoru budowlanego uznał za konieczne kontynuowanie postępowania w celu doprowadzenia wykonanych przez inwestorów robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że inwestorzy przystąpili do budowy ganku na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dobudowę zakończono we wrześniu 2007 r., co wynika z zapisów w dzienniku budowy. Dla uzyskania jednoznacznego dowodu potwierdzającego, że wykonane roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem organ zobowiązał inwestorów do przedstawienia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych (na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlanej). Na podstawie przedłożonej oceny technicznej organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane zarówno od strony ich poprawności jak i od strony ewentualnego zagrożenia dla konstrukcji ganku, nie budzą zastrzeżeń. Nie występuje więc potrzeba wykonana robót budowlanych lub czynności w celu usunięcia nieprawidłowości. W rezultacie nie ma wymogu doprowadzenia ich, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, do stanu zgodnego z prawem. Z tego też względu organ uznał za zbędne rozstrzyganie sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Konkludując stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało bezprzedmiotowość postępowania, co skutkować musiało jego umorzeniem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W. reprezentowana przez B. W., zarzucając organowi: wadliwe i niezgodne z prawdą przyjęcie, że inwestorzy nie byli świadomi złożonego odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę podczas, gdy uczestniczyli oni we wszystkich toczących się postępowaniach i byli w pełni świadomi swoich działań; niedopełnienie obowiązków pomimo, że organ informowany był wielokrotnie o prowadzonych samowolnie pracach budowlanych; niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego pomimo ewidentnie stwierdzonej samowoli budowlanej, a tym samym przekroczenie kompetencji oraz niedopełnienie obowiązków, pomimo posiadanej wiedzy o nieprawdziwym i bezprawnym potwierdzeniu ostateczności decyzji przez Starostę i nie podjęcie czynności przewidzianych prawem; celowe przeciąganie postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie rozstrzygnięcia w oparciu o "bezprzedmiotowe w stosunku do faktycznego stanu prawnego artykułu Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane"; opieszałość i brak konsekwencji prowadzonego postępowania; całkowite pominięcie "prawomocnych postanowień Wojewody D., jako organu nadrzędnego o wyeliminowaniu nieważności decyzji Starosty" , podczas gdy zawieszając postępowanie organ powoływał się na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia Wojewody. Reasumując odwołująca się wyraziła niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji uznając ją za krzywdzącą i bezprawną oraz wniosła o jej unieważnienie i przywrócenie przedmiotowego budynku do stanu pierwotnego. Decyzją z dnia 6 lipca 2009 r. Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – w związku z wnioskiem I. W. o podjęcie czynności - w dniu 27 sierpnia 2007 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej budowy, podczas których ustalił, że B. R. i T. R. przystąpili do robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 16 kwietnia 2007 r. która według potwierdzenia tego organu stała się ostateczna w dniu 21 maja 2007 r. W trakcie oględzin stwierdzono również, że do zakończenia wszystkich robót budowlanych pozostało wykonanie tynków zewnętrznych, posadzki wewnątrz ganku i odwodnienie. W dniu 30 sierpnia 2007 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego na działce nr [...] i [...] a następnie w dniu 18 września 2007 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 16 kwietnia 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W dniu 29 listopada 2007 r. Wojewoda D. uchylił ww. decyzję ze względu na nieprzedłożenie przez inwestorów w postępowaniu pierwszoinstacyjnym dokumentu potwierdzającego prawo do działki nr [...]. Decyzją z dnia 19 grudnia 2007 r. Starosta K. ponownie udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewodę D. a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone z tego względu, że roboty zostały już wykonane. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po podjęciu zawieszonego postępowania i po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, wydał opisaną wcześniej decyzję z dnia 13 maja 2009 r. umarzającą postępowanie. W ocenie organu odwoławczego zarówno przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie jak też wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tego aktu, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Roboty budowlane obejmują budowę a także roboty polegające na montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust.7). Z kolei budowa to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 ust. 6 ustawy). Przywołując powyższe definicje organ stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, która zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy wymaga pozwolenia na budowę. Konsekwencją zrealizowania inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę jest w myśl przepisów Prawa budowlanego samowola budowlana , pociągająca za sobą sankcje prawno-administracyjne, co jednak nie jest równoznaczne z bezwzględną koniecznością stosowania art. 48 i art. 49 b ustawy – Prawo budowlane, bez jednoczesnego rozważanie możliwości zastosowania procedury przewidzianej w art. 50-51 tego aktu. Analizując przepisy art. 48 i art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego wskazano na zróżnicowany charakter samowoli budowlanych do których odnoszą się zawarte w nich regulacje. W art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organu budowlanego do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia zgody na jej realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 chodzi o samowolne odstępstwo. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w takiej sytuacji wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem a dopiero w razie niewykonania tego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W rezultacie, podpierając się orzecznictwem sądowadministracyjnym organ doszedł do wniosku, że wykonywanie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie obliguje do zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo zastosował w sprawie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Ponieważ roboty budowlane zostały już zakończone, wobec niemożności zastosowania art. 50 (wstrzymania robót budowlanych) organ uprawniony był również do skorzystania z art. 81 c ust. 2 ustawy. Konsekwencją wypełnienia obowiązku nałożonego przez organ na podstawie ww. przepisu było przedłożenie przez inwestora orzeczenia technicznego wykonanych robót. Z orzeczenia tego wynika, że wybudowany ganek nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia użytkowników lub osób przebywających w jego otoczeniu. Zdaniem organu drugiej instancji zebrany materiał dowody wskazuje, że nie ma podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego przez wydanie nakazu wykonania robót budowlanych albo nakazu rozbiórki obiektu. W konsekwencji zaistniały przesłanki umorzenia postępowania. Za bezzasadne organ uznał podniesione w odwołaniu zarzuty. Odnosząc się do argumentu nie uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego faktu zaistniałej samowoli budowlanej oraz konieczności orzeczenia przez te organy nakazu rozbiórki podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionują bezsprzecznego faktu samowolnej dobudowy ganku na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak uważają, że fakt ten nie może skutkować – jak tego żąda odwołująca się – obligatoryjnym nakazem rozbiórki. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że inwestorzy przed rozpoczęciem robót budowlanych wystąpili do właściwego organu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja wydana w dniu 16 kwietnia 2007 r. uzyskała klauzulę ostateczności w dniu 21 maja 2007 r. a roboty budowlane, według wpisu w dzienniku budowy, rozpoczęto w dniu 21 czerwca 2007 r. Pomimo uzyskania potwierdzenia ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, została ona wyeliminowana z obrotu prawnego trybie odwoławczym, jednak okoliczność przedwczesnego potwierdzenia przez organ architektoniczno-budolwany ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Okoliczność ta nie zmienia również faktu, że inwestorzy rozpoczęli roboty na podstawie decyzji nieostetecznej, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego postępowanie naprawcze przeprowadzono na podstawie art. 50-51 ustawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem I. W. reprezentowana przez A. W. (wnuczkę), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu naruszenie art. 48 i 49 b ustawy – Prawo budowlane i wnioskując o uchylenie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o nakazanie przywrócenia budynku do stanu pierwotnego, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na decyzję Wojewody D. z dnia 29 listopada 2007 r. i na decyzję tego organu z dnia 30 maja 2008r uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę i w rezultacie umarzającą postępowanie w tej sprawie przed organem pierwszej instancji. Wskazała również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2008r. (II SA/Wr 413/08), jako na akt potwierdzające de facto, że inwestorzy dokonali samowolnej dobudowy ganku. Podniosła, że pomimo wskazanych orzeczeń organy nadzoru budowlanego zaskarżoną decyzją usankcjonowały ewidentne naruszenie prawa. Organ odwoławczy zalegalizował samowolę budowlaną, choć w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie stwierdził fakt jej dokonania przez inwestorów. Ponadto skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do "wypunktowanego stanowiska strony" zawartego w odwołaniu. Podkreśliła, wreszcie że inwestorzy – wbrew twierdzeniom organów – posiadali pełną wiedzę o braku ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę i o złożonym przez skarżącą odwołaniu od tej decyzji. Jej zdaniem, inwestycję zrealizowano z pełną świadomością pogwałcenia prawa. Skarżąca uważa, że istotna w sprawie jest "zła wola inwestorów i świadomość czynu" co powinno skutkować bezwzględnym nakazem rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego pominęły również fakt, że skarżąca – jako współwłaściciel nieruchomości - nigdy nie wyraziła zgody na dobudowę ganku, co jest elementem niezbędnym dla dokonania zabudowy. Inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowana nieruchomością na cele budowlane. W przypadku współwłasności decyzja może być wydana, gdy zgodę na dysponowanie nieruchomością udzielą wszyscy współwłaściciele. Dlatego nie zgadza się z zaskarżoną decyzją podkreślając, że skoro nastąpiła samowola budowlana, to budynek winien być przywrócony do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Treść przytoczonego uregulowania wskazuje jednoznacznie, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia skargi , lecz jedynie takie które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić od razu wypada, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Uwzględniając przedstawione wyżej zasady dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 przywołanej wyżej ustawy, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Wyjaśniając motywy zajętego stanowiska wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 28 ust. 1 wprowadza podstawową dla procesu inwestycyjnego zasadę, że roboty budowlane (do których należy też określona w art. 3 pkt 6 budowa – a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ostatnio wskazanych przepisach ustawodawca wymienił enumeratywnie rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. W świetle powyższego wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oznacza, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej której likwidacja – według reguł przewidzianych w ustawie – została powierzona organom nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego są roboty budowane polegające na "dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego ganku". Z akt wynika, że inwestorzy wykonali do istniejącego budynku wielomieszkaniowego przybudówkę o ścianach murowanych, bez podpiwniczenia i poddasza, pokrytą dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej. Przybudówka ta została funkcjonalnie włączona do lokalu mieszkalnego nr 10 stanowiącego własność inwestorów. Trafnie zatem organ drugiej instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę obiektu budowlanego która mieści się w definicji legalnej budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym realizacja tych robót (wobec braku wyłączenia objętego art. 29 – 30) wymagała uprzedniego pozyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania organy ustaliły, że inwestorzy – B. R. i T. R. – przed przystąpieniem do wykonywania robót uzyskali decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenie to potwierdzają akta sprawy, w których znajduje się wydana w dniu 16 kwietnia 2007 r. decyzja Starosty K. nr [...] o pozwoleniu na budowę spornego ganku. Akta wskazują również, że w dniu 21 maja 2007 r. inwestorzy uzyskali od organu architektoniczno - budowlanego potwierdzenie ostateczności tej decyzji – co wynika z kopii decyzji na której umieszczono odpowiednią klauzulę (w aktach organu pierwszej instancji). Jednakże pismem z dnia 24 maja 2007 r. Starosta K. przekazał do Wojewody D. odwołanie I. W. od przedmiotowej decyzji. Z akt wynika dalej, że w dniu 29 maja 2007 r. inwestorzy zgłosili zamiar rozpoczęcia dobudowy ganku. Pismem z tego samego dnia (przesłanym organowi faxem) I. W. poinformowała organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o wniesionym przez nią odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o fakcie wykonywania robót przez inwestorów pomimo nieostatecznej decyzji. Podała również, że prace trwają od dnia 24 maja 2007 r. Natomiast z wpisu w dzienniku budowy wynika, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 21 czerwca 2007 r. Przedstawione okoliczności faktyczne wskazują zatem, że konkretna data przystąpienia przez inwestorów do robót może budzić wątpliwości, nie mniej jednak wątpliwości nie budzi, że zdarzenie to miało miejsce już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Mając również na uwadze fakt skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego przed Wojewodą na skutek odwołania skarżącej od decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić należy, że pomimo potwierdzenia przez organ architektoniczno-budolwany ostateczności decyzji w dniu 21 maja 2007 r., inwestorzy w rzeczywistości rozpoczęli roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym naruszony został przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzje Wojewody z dnia 19 grudnia 2007 r. i z dnia 30 maja 2008r.) wykonane w takich warunkach roboty budowlane, polegające na rozbudowie obiektu budowlanego o ganek, muszą być zakwalifikowane jako samowola budowlana. Likwidacja samowoli budowlanej polegającej na budowie (rozbudowie ) obiektu budowlanego winna być dokonana przy zastosowaniu trybu określonego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, który nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku, gdy inwestor przed przystąpieniem do robót nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę i realizuje bądź zrealizował obiekt bez tego pozwolenia, a więc całkowicie ignorując obowiązujące przepisy. Jednakże podkreślenia wymaga, że nawet w takim przypadku, nakaz rozbiórki nie jest bezwzględnie orzekany (jak było to pod rządami ustawy przed jej nowelizacją z 2003 r.). Znaczna liberalizacja przepisów sprawiła, że obecnie nakaz rozbiórki należy bardziej postrzegać jako wyjątek, gdyż może być on orzeczony tylko wówczas, gdy ustalone zostanie, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2). Ustawodawca przyjmuje bowiem, że jeżeli obiekt wzniesiony został – bez pozwolenia na budowę – ale w zgodzie ze sztuka budowaną i przepisami, to powinna być stworzona możliwość jego legalizacji. Wątpliwości, co do możliwości zastosowania ww. przepisu, mogą pojawić się jednak w sytuacji, gdy – podobnie jak w niniejszej sprawie – inwestor uzyskał co prawda decyzję o pozwoleniu na budowę, niemniej przystąpił do robót pomimo jej nieostateczności. W judykaturze zwracano uwagę na konieczność odróżnienia inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od inwestora, który buduje bez pozwolenia na budowę w ogóle, a więc poza wszelką reglamentacją prawną. Analizując orzecznictwo trzeba zauważyć, że już przed nowelizacją art. 48, złagodzeniu uległa wcześniejsza linia orzecznicza, która przyjmowała, że inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48. W wyroku z dnia 21 marca 2001 r., sygn. IV SA 241/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną, oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Na uwagę zasługuje orzeczenie Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. OSK 144/05, LEX nr 210223, który zapadł w stanie faktycznym, w którym inwestor rozpoczął i prowadził budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w trybie instancyjnym. Sąd aprobując wyrażone wcześniej poglądy stwierdził, że inna jest sytuacja obiektu budowanego którego budowa rozpoczęta została na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niż obiektu wybudowanego w ogóle bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zdaniem Sądu zastosowanie znajduje przepis art. 51 ustawy a nie art. 48. W analogicznym do rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym i prawnym pogląd taki zaaprobowany został również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2008 r. VII SA/Wa 1102/08. Niewątpliwie inwestor, który rozpoczyna realizację inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak inwestor przystępujący do budowy bez takiej decyzji w ogóle, narusza przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten uprawnia bowiem do rozpoczęcia robót budowanych jedynie na podstawie decyzji ostatecznej. Należy jednak mieć na uwadze, że naruszające prawo działanie inwestora posiadającego decyzję, może być również powodowana oczywiście wadliwym zachowaniem organu np. poprzez zaopatrzenie klauzulą ostateczności decyzji, od której wniesiono odwołanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikająca z art. 8 k.p.a. decyzja administracyjna opatrzona klauzulą stwierdzającą jej prawomocność (ostateczność) jest aktem prawnie obowiązującym dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r, VI SA/Wa 333/07 LEX nr 355089). Obywatel ma natomiast prawo przypuszczać, że dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. I OSK 208/05). Biorąc pod uwagę, że na stronę nie powinno się przerzucać negatywnych dla niej konsekwencji spowodowanych wadliwym działaniem organów, można przyjąć, że jeżeli strona przystępuje do realizacji budowy posiadając decyzję o pozwoleniu na budowę zaopatrzoną przez właściwy organ w tzw. klauzulę ostateczności, pomimo, że w rzeczywistości – wskutek wniesienia odwołania - decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, to takie oczywiście wadliwie działanie organu, mogłoby uzasadniać odstąpienie od konieczności stosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nie może pozostać bowiem zignorowany fakt, że to oczywiście wadliwe działanie organu architektoniczno - budowlanego mogło przyczynić się do zaistniałej samowoli budowlanej. W tym kontekście zauważyć wypada, że w aktach niniejszej sprawy znajduje egzemplarz decyzji na której organ architektoniczno-budolwany zaświadczył o ostateczności decyzji z dnia 16 kwietnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę z dniem 21 maja 2007r. Takie stwierdzenie mogło więc wprowadzić inwestorów w błąd co do ostateczności decyzji a w konsekwencji spowodować uzasadnione przeświadczenie przystąpienia do robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wiedzę co do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego inwestorzy uzyskali w terminie późniejszym. W aktach znajduje się bowiem pismo Starosty z dnia 24 maja 2007 r. przekazujące odwołanie I. W. do Wojewody. Pomimo braku rozdzielnika do tego pisma można przyjąć, że inwestorzy, podobnie jak pozostałe strony pismo to otrzymali, aczkolwiek na podstawie akt sprawy nie można ustalić daty w której zdarzenie to miało miejsce. Niemniej jednaj w treści tego pisma brak informacji, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, co w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia ostateczności decyzji powinno być przez organ wyraźnie zaznaczone. Taki sygnał dawałby bowiem wiedzę o tym, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie wszczęte. Tylko bowiem skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego oznaczałoby wadliwość zaświadczonej przez organ ostateczności decyzji. Wiedzę inwestorzy mogli natomiast pozyskać na podstawie pism Wojewody datowanych na dzień 26 czerwca 2007r. z których wynika, że organ ten prowadzi już postępowanie odwoławcze i podejmuje w ramach tego postępowania czynności procesowe. Od momentu doręczenia inwestorom tych pism, można zatem przyjmować, że świadomie prowadzili roboty na podstawie decyzji nieostatecznej. W tym czasie jednakże, jak twierdzi sama skarżąca, budowa była już w toku i osiągnęła stan surowy zamknięty (pismo skarżącej z dnia 25 czerwca 2007r.). Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności faktyczne jak też uwzględniając przywołane wcześniej poglądy judykatury, skład orzekający doszedł do przekonania, że w okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniałych w tej konkretnej sprawie, prawidłowo wdrożono procedurę legalizacyjną na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Oczywiście wadliwe działanie organu architektoniczno- budowlanego spowodowało, że inwestorzy – działając w zaufaniu do organu – mogli mieć usprawiedliwione podstawy do przyjęcia, że przystępują do realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji. Usprawiedliwienie to mogło trwać do chwili pozyskania z pism Wojewody wiedzy o toczącym się postępowaniu odwoławczym, jednak do tego momentu inwestycja w znacznym zakresie została zrealizowana (według oświadczenia skarżącej). Swoich obowiązków nie dopełnił również powiatowy organ nadzoru budowlanego, który posiadając wiedzę o wniesionym odwołaniu (na skutek pisma skarżącej z dnia 29 maja 2007 r.) mimo tego wydał inwestorom dziennik budowy i bez zastrzeżeń przyjął ich zawiadomienie o przystąpieniu do wykonywania robót. Do momentu dopóki inwestorzy nie pozyskali wiedzy o skutecznym wszczęciu postępowania odwoławczego, mieli prawo przypuszczać, że wykonywali czynności na podstawie decyzji której ostateczność została prawidłowo przez kompetentny organ poświadczona. W demokratycznym państwie prawa skutki nieprawidłowości działania organów administracji nie mogą być przerzucane na obywateli. Skoro więc inwestorzy realizowaną inwestycję przed jej wszczęciem poddali reglamentacji prawnej i ocenie właściwego organu oraz uzyskali od tego organu pozwolenie na budowę a rozpoczynając roboty mieli prawo mieć uzasadnione przekonanie, że decyzja jest ostateczna, nie można traktować ich tak samo jak inwestorów którzy rozpoczynają budowę całkowicie ignorując obowiązujący porządek prawny bez uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. Dlatego, zgodnie z przywołanym wcześniej orzecznictwem należy do nich zastosować przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Zgodzić należy się z przywołanym w decyzji organu II instancji stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że zarówno art. 48 jak i art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień władczych organów w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, zaś w przypadkach określonych w art. 50, 51 chodzi o samowolne odstępstwo od warunków wynikających z przepisów prawa lub warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. II SA/Wr 1565/2000). Regulacja art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy odnosi się do robót budowlanych, których nie można zalegalizować, co ma miejsce w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa – wówczas organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części ewentualnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi przypadek, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci przypadek dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ustalając, czy wykonane roboty odpowiadają standardom prawa - w tym przepisom techniczno – budowlanym – w celu ewentualnego nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania odpowiednich czynności i robót, i doprowadzenia ich do zgodności z przepisami, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 15 października 2008 r. nałożył na inwestorów, na podstawie art. 81 c ust. 2, obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W wykonaniu tego obowiązku inwestorzy przedłożyli orzeczenie techniczne budynku (dobudowy ganku do budynku mieszkalnego) sporządzone przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami. W opinii stwierdzono, że wykonana dobudowa ganku stanowi rozwiązanie problemu nadmiernego wychładzania, zawilgocenia mieszkania i elementów budynku związanego z faktem, że mieszkanie nr 10 posiadało niezależne wyjście na zewnątrz z poziomu niższego na poziom gruntu, co było przyczyną okresowego zalewania tego mieszkania. Wynika z niej również, że wykonane przez inwestorów prace zgodne są ze sztuką budowlaną. Nie budzą też zastrzeżeń technologia i jakość wykonania obiektu. Prawidłowo wykonano elementy mające wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji. Spełniono wszelkie wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, higieny i ochrony zdrowia użytkowników lub sąsiadów, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędności energii, odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród. W konkluzji uznano, że zrealizowany ganek nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia użytkowników lub osób przebywających w jego otoczeniu i może być użytkowany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z przedstawionej opinii, wynika zatem, że skoro wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, to organ nadzoru budowlanego winien był umorzyć postępowanie. W takiej sytuacji przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie postępowania, stosowanie do art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. Zważyć bowiem należy, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej – w formie decyzji administracyjnej – ingerencji organu (por. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. I OSK 967/05, LEX nr 201507). Jak wskazano zebrany w niniejszej sprawie materiał dowody wskazuje na brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Orzekające w niniejszej sprawie organy stosowanie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zebrały materiał dowody pozwalający na wyjaśnienie istotnych – mających normatywne znacznie - dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Swoje przekonania o konieczności umorzenia postępowania oparły przy tym na ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Strony postępowania miały zapewniony w nim udział również poprzez możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że z przedstawionych wcześniej powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane i zarzutu zaniechania orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki spornej dobudowy. Na marginesie zauważyć należy, że nawet w przypadku stosowania ww. przepisu organ nie może automatycznie orzekać nakazu rozbiórki lecz zobligowany jest najpierw wdrożyć postępowanie, które po spełnieniu określonych przesłanek umożliwia inwestorowi zalegalizowane obiektu. Nie są więc trafne argumenty skarżącej, że zaistnienie samowoli budowlanej zawsze skutkuje bezwzględną koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutu pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy, kwestii braku zgody skarżącej jako współwłaścicielki obiektu na dokonaną rozbudowę i w związku z tym pominięcia faktu nie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 orzeka się jedynie o przydatności wykonanych robót budowlanych. Skarżąca w tym względzie, może zaś bronić swoich praw przed sądem powszechnym. Ubocznie tylko zauważyć należy, że w aktach znajduje się uchwała wspólnoty mieszkaniowej udzielająca inwestorom zgodę na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Trafne natomiast są zdaniem Sądu zarzuty podniesione jeszcze na etapie postępowania odwoławczego i podtrzymane w skardze, wskazujące na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i opieszałość organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który pomimo, przekazywanych przez skarżącą informacji o złożonym odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, nie podejmował odpowiednich czynności zmierzających do wstrzymania realizacji inwestycji. Jak już to wcześniej zaznaczono działanie organu pierwszej instancji było oczywiście wadliwe nie tylko w tym względzie. Niedopełnienie obowiązków przez ten organ skutkowało jego procesową bezczynnością. Wskazać jednak należy, że bezczynność organu nie mogła być przez Sąd zakwalifikowana jako uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Zarządzenie 1. Proszę odnotować w repertorium; 2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem proszę doręczyć pełnomocnikowi strony skarżącej A. W. na adres (k-2) wraz z pouczeniem o skardze kasacyjnej; 3. kal 7 dni.