II SA/Wr 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprzeciwu P. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz P. S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: organ odwoławczy) z dnia [...] nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta L. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...] ustalającą na rzecz P. S. (dalej: wnoszący sprzeciw, skarżący) warunki zabudowy dla terenu położonego w Legnicy przy ul. D., działki nr [...],[...] i [...], obręb P., dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wnioskiem z dnia 11 IV 2017 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy. W dniu [...] organ odwoławczy uchylił opisaną wyżej decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji kolejną decyzją wydaną w dniu [...] odmówił wnoszącemu sprzeciw ustalenia warunków zabudowy, zaś organ odwoławczy ponownie, decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] organ I instancji ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla terenu położonego w Legnicy przy ul. D., działki nr [...],[...] i [...], obręb P., dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego. W ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji wniosła M. B., wskutek rozpoznania którego organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: upzp) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Według organu odwoławczego autorka analizy urbanistycznej w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego nie ustaliła, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w treści analizy urbanistycznej zabrakło wskazania konkretnych działek, na których zlokalizowane są obiekty wzięte do porównania przy okazji opisu istniejącej zabudowy. Pominięte zostały również poszczególne parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego braki te powodują, że niemożliwe stało się stwierdzenie, czy budynki wzięte do porównania znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym i czy mogą potwierdzać kontynuację zabudowy planowanej inwestycji, jak również czy planowana zabudowa pod względem poszczególnych parametrów wskazanych we wniosku przez inwestora będzie wpisywała się w zabudowę istniejącą. Organ odwoławczy uznał ponadto, że załączniki mapowe dla decyzji oraz analizy urbanistycznej w dalszym ciągu nie spełniają wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pk1 upzp, gdyż nie zawierają informacji o źródle pochodzenia, a także brak jest daty potwierdzającej ich aktualność oraz skali w jakiej zostały sporządzone. Poza wskazanymi powyżej brakami materiału dowodowego w sprawie, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji oraz na analizie urbanistycznej i załączniku graficznym do analizy, brak jest daty wydania decyzji, co stoi w sprzeczności z wymogami określonymi w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: kpa). Tym samym organ odwoławczy uznał, że opisane wyżej nieprawidłowości przesądzają o istotnych wadach przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, wobec czego uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie od powyższej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1 i § 2 kpa, w konsekwencji czego – w ocenie skarżącego - organ naruszył art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z ustaleniem, że braki formalne zaskarżanej decyzji w postaci m. in. braku daty wydania decyzji na załączniku do tej decyzji oraz na dokumencie stanowiącym analizę urbanistyczną i na załączniku graficznym do tej analizy mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącego braki te nie są istotne i nie uzasadniają aż tak daleko idącego rozstrzygnięcia, jakim jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co wiąże się z kolejnym wielomiesięcznym opóźnieniem rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja prowadzi do wydłużania się terminu załatwienia sprawy, a taka przewlekłość w stosunkowo błahej sprawie, godzi w jego słuszny interes, gdyż skarżący nie może rozpocząć budowy domu jednorodzinnego. W ocenie wnoszącego sprzeciw braki formalne stwierdzone przez organ odwoławczy można uzupełnić na etapie wydawania decyzji bez konieczności jej uchylania i przekazywania do ponownego rozpatrzenia, co prowadzi do wydłużenia się terminu załatwienia sprawy o kolejne miesiące. Podkreślono w sprzeciwie, że wielokrotne uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stoi w sprzeczności z zasadą, że postępowanie powinno budzić zaufanie uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze administracyjnej, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Dokonując wykładni art. 138 § 2 kpa nie można więc pomijać treści art. 136 kpa, gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138§ 2 kpa nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu postępowanie dowodowe wymagało jedynie uzupełnienia i organ odwoławczy mógł tego dokonać bez potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Wskazać bowiem należy, że większość wskazanych przez organ odwoławczy nieprawidłowości odnosi się do analizy urbanistycznej (niewskazanie w analizie parametrów urbanistycznych poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i braki formalne dotyczące załączników mapowych). Poza tymi nieprawidłowościami organ odwoławczy wskazał jedynie, że załączniki do decyzji tj.: załącznik graficzny do decyzji, analiza urbanistyczna oraz załącznik do tej analizy nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, gdyż brak jest na nich daty wydania decyzji. Odnosząc się do ostatniego ze wskazanych defektów decyzji organu I instancji wskazać należy, że okoliczność braku wskazania daty na załączniku do decyzji nie może prowadzić do oceny, iż okoliczność ta generuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadniający wydanie decyzji kasatoryjnej. Na wszystkich załącznikach widnieje numer decyzji organu I instancji, zaś sama decyzja spełnia wymagania określone w art. 107 § 1 kpa. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nadmiernym formalizmem jest stawianie takich samych wymogów jakie wprost ustawodawca stawia decyzji, załącznikom do niej. Gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie takich samych wymogów formalnych jakie stawiane są decyzji załącznikom do decyzji, zapewne wprost by to wyartykułował. Przywołany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 I 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 wydany został w odmiennym stanie faktycznym, albowiem w aktach sprawy znajdowały się jedynie luźne karty zatytułowane "część opisowa analizy urbanistycznej" oraz "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zintegrowania terenu", niepołączone fizycznie z samą decyzją. Nadto, NSA podkreślił, że na kartach tych brak było jakiegokolwiek oznaczenia, że stanowią one załącznik do decyzji i nie zostały opatrzone podpisem osoby uprawnionej do podjęcia decyzji. Okoliczności przemawiają za tym, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak daleko idących nieprawidłowości, które w istocie stanowią naruszenie § 9 rozporządzenia określającego części składowe decyzji o warunkach zabudowy, gdyż załączniki te zostały zintegrowane z samą decyzją, opatrzone jej numerem oraz podpisem osoby upoważnionej do jej wydania. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w poprzednio wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] organ zwrócił uwagę na nieprawidłowości w zakresie braku wskazania daty wydania decyzji na załącznikach do decyzji, zaś wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania data ta została naniesiona na załączniki do nowo wydanej decyzji. W świetle powyższego w ocenie Sądu po pierwsze nie było potrzeby uzupełniania materiału w sprawie w tym zakresie, po drugie organ uzupełnił przedmiotowy brak przez dopisanie daty wydania decyzji na załącznikach. Odnosząc się zaś do pozostałych nieprawidłowości dotyczących braków w zakresie analizy urbanistycznej, w ocenie Sądu oznaczony przez organ odwoławczy zakres wymaganych czynności wyjaśniających nie jest na tyle znaczny, by organ odwoławczy nie mógł samodzielnie wystąpić o uzupełnienie przedmiotowej analizy przez biegłego, ewentualnie zlecić takie wystąpienie organowi I instancji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by organ odwoławczy w ogóle rozważał taką możliwość. Nadmienić należy, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny braków analizy urbanistycznej, nieprawidłowo jednak organ ocenił zakres wymaganych do podjęcia czynności wyjaśniających, gdyż nie wymagał on przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto, dostrzec należy, że zasadne są sformułowane przez wnoszącego sprzeciw zarzuty dopuszczenia się przez organ odwoławczy naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa) poprzez niewskazanie wszystkich nieprawidłowości w poprzednio wydanych decyzjach kasatoryjnych. Brak oznaczenia daty wydania decyzji na załącznikach do decyzji wystąpił już przy pierwszej decyzji organu I instancji z dnia [...] zaś w pierwszej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z dnia [...] nie odniesiono się do tego. Podobnie jeżeli chodzi o wskazaną w ostatniej decyzji kasatoryjnej, będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nieprawidłowość w zakresie braku wskazania na mapach stanowiących załącznik do decyzji oraz analizy urbanistycznej źródła ich pochodzenia. Organ po raz pierwszy wyartykułował to zastrzeżenie dopiero w kontrolowanej decyzji, pomimo iż brak ten wystąpił już w pierwszej wydanej przez organ I instancji decyzji. Takie spóźnione wytykanie nieprawidłowości przez organ odwoławczy przeczy zasadzie szybkości postępowania oraz ekonomii procesowej, a wobec wielokrotnego wydawania decyzji kasacyjnych podważa zaufanie strony do organów administracji publicznej. Końcowo wskazać jedynie należy, że co prawda w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dowód w postaci analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie, jednak w orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18; publ. CBOSA). Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za zasadny , bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480 zł).