II SA/Wr 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. i Z. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na posesji przy ul. Bocheńskiej 2a we Wrocławiu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 357zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego wezwał K. i Z. M. – inwestorów robót związanych z budową zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na posesji przy ul. B. nr [...] we W. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją zbiornika na nieczystości ciekłe, wybudowanego na posesji przy ul. B. nr [...]we W. , opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i legitymującego się przynależnością do izby samorządu zawodowego, zgodnie z wymaganiami art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Uzasadniając to orzeczenie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że swoim postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na inwestorów – K. i Z. M. obowiązek dostarczenia w określonym terminie opinii dotyczącej stanu technicznego zbiornika ścieków zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. nr [...]we W. . Wskazał również, że z treści inwentaryzacji budowlanej powykonawczej z marca 2002 roku oraz orzeczenia technicznego z dnia 5 kwietnia 2002 roku opracowanych przez mgr inż. K. M. projektanta w zakresie sieci i instalacji sanitarnych wynika, że zbiornik na nieczystości jest szczelny i wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. W opracowaniu odniesiono się również do przepisów dotyczących usytuowania obiektu względem sąsiednich nieruchomości. Z treści wniosku pełnomocnika Inwestora zbiornika z dnia 18 listopada 2002 roku o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie wynika, że przepisami techniczno budowlanymi, do których się odniesiono, są przepisy zawarte w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 września 1966 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Nie wskazano jednak, które z przepisów techniczno-budowlanych zawartych w w/w zarządzeniu nie zostały przy budowie zbiornika spełnione. Analiza powyższych dokumentów oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie przedmiotowego zbiornika, powoduje, że opracowania te nie mogą stanowić wystarczającego i wyczerpującego dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ze względu na brak spójności poszczególnych jego części, tj.: -opracowanie nie określa w sposób precyzyjny pojemności zbiornika, - określenie, że zbiornik posiada pojemność mniejszą niż 10,0 m jest nie do przyjęcia. Żądana ekspertyza powinna dokładnie wskazać pojemność zbiornika, - przedłożone rachunki za wywóz nieczystości z 2003, 2004, 2005 roku nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ żaden z rachunków /faktur/ nie wyszczególnia ilości ścieków, jakie każdorazowo wywożono ze zbiornika. Faktury wystawiane za usługę wskazują symbol klasyfikujący nieczystości, symbol jednostki miary - 1 kurs. Umowa spisana w dniu 30 kwietnia 2001 roku pomiędzy Z. M. a Zakładem Usługowym A. na wywóz nieczystości ustala ceny umowne usługi, bez określenia ceny wywozu za określoną pojemność, w związku z czym trudno jest na tej podstawie ustalić wywożone ilości ścieków, - szkic sytuacyjny zbiornika wskazuje na jego wymiary, tj.: 2,61 m x 2,0 m, - przekrój A-A powyższego opracowania przedstawia przekrój zbiornika z przyłączem kanalizacji z którego wynika, że rzędna terenu pod zbiornikiem wynosi 118,0 m -0,00 /jest ona zgodna z rzędną aktualnej mapy do celów projektowych/, rzędna dna zbiornika po jego uszczelnieniu wynosi 1,92 m. do poziomu dna kanału, - po przeliczeniu pojemności przedstawionej na rysunkach w odniesieniu do treści orzeczenia wynika, że pojemność przeliczona na podstawie obliczeń jest odmienna od pojemności przedstawionej w orzeczeniu, - brak spójności pomiędzy rysunkami - szkicem sytuacyjnym a rysunkiem przekroju A-A w zakresie wymiarów, - różnice wymiarów zbiornika w rzucie wyszczególnionych w opracowaniu i wymiarów zbiornika w rzucie zainwentaryzowanych na mapie do celów projektowych załączonej do opracowania jako rysunek nr 1 projektu powykonawczego przyłączy, -brak informacji z jakich materiałów wybudowano zbiornik, w jaki sposób uszczelniono ściany, jaką warstwą, jakiego betonu uszczelniono płytę denną zbiornika oraz wszystkich niezbędnych danych, jakie powinny być zawarte w opinii. Żądana ekspertyza powinna zawierać wszystkie dane, jakie w prawidłowo prowadzonym procesie inwestycyjnym znajdują się w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dzienniku budowy który stanowi urzędowy dokument okoliczności i zdarzeń zachodzących w toku realizacji robót, a także badania i sprawdzenia wykonane po zakończeniu robót. W żadnym z dokumentów dotyczących budowy domu jednorodzinnego przy ulicy B. nr [...]we W. , nie potwierdzono realizacji robót związanych z budową zbiornika. W związku z tym przedłożone przez Inwestora opracowanie nie stanowi wyczerpującego dowodu i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ nadzoru budowlanego winien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, który pozwoli na określenie stanu prawnego i faktycznego sprawy związanej z realizacją zbiornika na nieczystości ciekłe przy ul. B. nr [...]we W. , a jak wynika z wcześniej podanych okoliczności materiał dowodowy jest niekompletny i nie może być potraktowany jako dowód w sprawie. Na postanowienie wyżej opisane wniesione zostało przez K. i Z. M. zażalenie, w którym zarzucono organowi pierwszej instancji: - naruszenie przepisów art. 7 i 8 kpa, - błędne ustalenia mające wpływ na treść postanowienia, a w szczególności uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wyczerpujący i nie pozwala na określenie stanu prawnego i faktycznego co do budowy zbiornika ścieków jak również jego stanu technicznego, - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności całości dokumentacji projektowej, wymagań proceduralnych, które obowiązywały w okresie sporządzania projektów przez inwestorów tj. w latach 1979-1982 a także praktyki i organizacji pracy w urzędach nadzorujących przygotowanie dokumentacji technicznej przez inwestorów , - pominięcie okoliczności faktycznych, polegających na tym, że w osiedlu Z. prowadzone są zaawansowane prace wykonawcze kanalizacji, wobec czego wydanie zaskarżonego postanowienia jest bezprzedmiotowe i zbędne. Wobec takich zarzutów K. i Z. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie jego wykonania do czasu zakończenia postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podali m.in., że budowa domu jednorodzinnego przy ul. B. nr [...]we W. została rozpoczęta w 1979 roku. Sporządzono dla niej dokumentację projektowo-budowlaną i wodociągowo-kanalizacyjną. Inwestycja realizowana była zgodnie z projektem budowlanym, przy czym przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne wykonano zgodnie z projektem sporządzonym przez Biuro Dokumentacji Technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Po zakończeniu budowy wydane zostało w dniu 4 marca 1982r. w Urzędzie Dzielnicowym W.-F. potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, które – jak podkreślili K. i Z. M. – oczywiście obejmowało również szambo, bowiem absurdalne byłoby ustalenie, że "można zamieszkać w domu bez rozwiązanej sprawy wywozu nieczystości". W dalszej części uzasadnienia K. i Z. M. wskazali, że postępowanie w sprawie zbiornika ścieków toczy się od sześciu lat. Wyjaśnili ponadto, że w czasie tego postępowania zgromadzono szereg dowodów potwierdzających legalność, prawidłowość wykonania szamba i utrzymywania go w należytym stanie technicznym. Żadna z przeprowadzonych w trakcie postępowania kontroli nie wykazała przekroczenia przepisów ochrony środowiska ani sanitarno-epidemiologicznych. W celu szybszego zakończenia postępowania wszczętego przed sześcioma laty wskutek skarg państwa W. wykonano bilans zużycia wody i wywozu ścieków, dostarczona została opinia w sprawie stanu technicznego zbiornika wraz z orzeczeniem technicznym z kwietnia 2002 r. opracowana przez projektanta w zakresie sieci instalacji sanitarnych. Organ I instancji nie zakwestionował ani opinii ani orzeczenia, nie wskazał na błędy w ustaleniach czy nieścisłości w pomiarach, co więcej w kolejnych wydawanych orzeczeniach powoływał się na ten dokument. Kwestionowanie szczegółowych ustaleń opinii po 5 latach od jej wydania i dokonanie obecnie diametralnie różnej i krytycznej oceny tej dokumentacji jest – zdaniem wnoszących zażalenie wyrazem nieudolności i niekompetencji urzędniczej. K. i Z. M. zarzucili również, że wskazanie przez organ mankamentów opinii w stosownym czasie umożliwiłoby im uzupełnienie opinii już w 2002 r., nie narażając na dodatkowe koszty. W ich ocenie wykonywanie kolejnej ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją zbiornika wybudowanego 30 lat temu w obecnym stanie faktycznym jest zbędne, a w kontekście budowanej sieci kanalizacyjnej oczywiście bezprzedmiotowe. W uzasadnieni zażalenia K. i Z. M. stwierdzili również, że organ całkowicie pominął ustalenia dokonane w trakcie trwającego sześć lat postępowania, zachowując się tak jakby rozpoczynał postępowanie w chwili obecnej, zignorował też dotychczasowe ustalenia, pomijając poprzednio wydane orzeczenia. Całość postępowania przed organem I instancji stanowi naruszenie zasad ogólnych kpa tj. art. 7 i 8 tak w zakresie wszechstronnego zbadania sprawy jak i w zakresie budowania zaufania obywatela do organów państwa. Rozpoznanie tejże sprawy sprowadza się wyłącznie do uczynienia zadość nieuzasadnionej skardze państwa W. , z pominięciem zasad słuszności i celowości postępowania administracyjnego. Jednocześnie – zdaniem wnoszących zażalenie - niewątpliwym uchybieniem organu jest pominięcie powszechnie znanego w kręgach inwestycyjnych i nadzoru budowlanego miasta W. faktu, że na osiedlu Z. trwają od ubiegłego roku i są bardzo zaawansowane prace kanalizacyjne. Zobowiązywanie obywateli do sporządzania i dostarczania do organu bezprzedmiotowych i zbędnych opracowań jest wyrazem lekceważenia i naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które powinno stać na gruncie poszanowania praw obywatela. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 lipca 2007r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że powołany w zaskarżonym postanowieniu art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust.1 /na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego/ obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust.2 ma charakter dowodowy. Przyznane przez ustawodawcę uprawnienie ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił następnie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z decyzją organu odwoławczego z dnia [...] nr [...]uchylającą decyzję PINB z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek H. i R. W. . W swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] /o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę/, stwierdził, "iż przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kontrola samej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie prawidłowości wykonania określonych robót budowlanych" - a w postanowieniu z dnia [...] (stwierdzającym nieważność postanowień I i II instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania) podał, że zajęcie stanowiska w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy przez PINB i postępowanie w sprawie przedmiotowego zbiornika "powinno objąć nie tylko zbadanie zgodności jego usytuowania z Projektem budowlanym, ale również przepisami prawa." Organ odwoławczy w decyzji Nr [...] wyraźnie stwierdził, że postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem wybudowanego zbiornika nadal nie przeprowadzono i jakkolwiek uchylając poprzednią decyzję PINB i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzono, że decyzja powinna zostać wydana "w oparciu o aktualną opinię techniczną lub ekspertyzę określającą zakres naruszenia prawa oraz sposób usunięcia nieprawidłowości, tj. doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi", to jednak przed wydaniem kolejnej decyzji przeprowadzono jedynie oględziny w dniu [...]., podczas których nie stwierdzono wycieków ze zbiornika i nie stwierdzono zapachów charakterystycznych dla ścieków sanitarnych, co jednak nie uprawnia do twierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i może zostać umorzone. Stanowisko organu I instancji zajęte w ww. decyzji było więc nadal błędne i nieuzasadnione. Ponadto także w decyzji DWINB z dnia [...] nr [...]uchylającej poprzednią decyzję o umorzeniu postępowania / z dnia [...] nr [...]/ zwrócono uwagę, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie o znaku: [...] z dnia [...] /w wyniku kontroli zbiornika w dniu [...]/ stwierdził, iż należące do Z. M. a szambo "zlokalizowane zostało niezgodnie z obowiązującymi przepisami a jego budowa nie została uzgodniona. Zbiornik nie odpowiada wymaganiom określonym przez przepisy pod względem odległości oraz szczelności." Pismo to, jak zarzucili wówczas odwołaniu H. i R. W. , zostało całkowicie pominięte przez organ I instancji. Z tego też względu już w decyzji DWINB Nr [...] wskazano, że "właściwa decyzja powinna zostać wydana w oparciu o sporządzoną opinię techniczną lub ekspertyzę określającą zakres naruszenia prawa oraz sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi". Organ orzekający stwierdził następnie, że w tym stanie rzeczy wydanie postanowienia z dnia [...] nr [...] nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy wraz z inwentaryzacją było celowe i uzasadnione. Wskazał ponadto, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem, jak wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zebrany dotychczas materiał dowodowy jest niekompletny i nie pozwala na ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Należy dodać, że z uprawnienia określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma możliwość korzystania na każdym etapie prowadzonego postępowania, o ile jest to konieczne, jak w omawianym przypadku, dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - w razie wątpliwości co jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Co więcej, na mocy ust.4 omawianego przepisu, organ może sam zlecić wykonanie odpowiednich ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych - na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Z tej możliwości organ może skorzystać w razie niedostarczenia /w wyznaczonym terminie/ ekspertyzy żądanej zaskarżonym postanowieniem, albo w razie dostarczenia ekspertyzy, która niedostatecznie wyjaśnia sprawę. Odnosząc się do wniesionego zażalenia organ wyjaśnił, że argumentacja podniesiona w zażaleniu jest chybiona i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Opisane powyżej postanowienie wydane w postępowaniu drugoinstancyjnym zostało zaskarżone przez K. i Z. M. , którzy w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. przedstawili zarzuty takie, jak sformułowane wcześniej w zażaleniu na postanowienie wydane w sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. W petitum skargi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie jego wykonania do czasu zakończenia postępowania, a ponadto dołączenie w całości akt, w tym akt archiwalnych i zasądzenie kosztów postępowania, natomiast w uzasadnieniu skargi przedstawili argumentację zbieżną z powołaną uprzednio w zażaleniu, akcentując szczególnie kwestię budowy kanalizacji sanitarnej na osiedlu Z. . W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Ponadto postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ organ ten wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego K. i Z. M. doręczyli zatwierdzony projekt przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. B. nr [...]a we W. oraz zaświadczenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku sprzeciwu co do zamiaru realizowania tej inwestycji natomiast uczestnicy postępowania – H. i R. W. złożyli do akt sprawy pismo, w którym wskazali na nieprawidłowe zlokalizowanie oraz nieszczelność przedmiotowego szamba oraz odpisy pism kierowanych do nich przez Dyrektora Biura Departamentu Infrastruktury i Gospodarki Urzędu Miejskiego W. , dotyczących warunków i terminów realizacji osiedlowej sieci kanalizacyjnej na osiedlu Z. . Na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, pełnomocnik organu oraz uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skargi, natomiast Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. , która zgłosiła swój udział w postępowaniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na nieprawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz wadliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 tej ustawy zamiast art. 66 tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod wzglądem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nic stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a zgodnie z art. 135 tej ustawy stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględniania skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w uzasadnieniu przyjął kolejność odpowiadającą chronologii czynności orzeczniczych, a nie wynikającą z sentencji wyroku, uznając, że odpowiada to wymogowi logicznej argumentacji. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że powoływana wcześniej ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę orzekania należy do sfery prawa administracyjnego, a realizowanie określonych w niej kompetencji władczych powierzono organom administracji publicznej, które przepisami ustrojowymi i materialnymi upoważnione zostały do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób ustanowiony w kodeksie postępowania administracyjnego. Działania procesowe organów administracyjnych w tym zakresie podporządkowane są zasadom ogólnym zawartym w rozdziale 2 tej regulacji, w tym m.in. sformułowanej w art. 8 zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich oddziaływania na świadomość i kulturę prawną obywateli oraz zawartej w art. 11 zasadzie przekonywania, w której wskazana została powinność tych organów wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Istotne również jest, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 kpa i mająca również walor zasady konstytucyjnej z racji wypisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Zważyć też należy, że treść przepisu art. 138 kpa zawierającego katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy wskazuje, że dysponuje on zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym zasadnicze znaczenie ma to, że z obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu o takim statusie rozpatrzenia ponownie sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i wydanie orzeczenia po rozpatrzeniu odpowiednio /tzn. wyczerpująco/ zebranego materiału dowodowego. Prowadząc czynności wyjaśniające organ odwoławczy zobligowany jest do respektowania ograniczenia, jakie w tym zakresie ustawodawca stworzył treścią przepisu art. 136 kpa, uprawniającego ten organ do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Ograniczenie to jest niejako skorelowane z istotą zasady dwuinstancyjności, co nie eliminuje jego charakteru jako ustawowego środka, z którego należy korzystać w przypadkach, kiedy okoliczności sprawy tego wymagają. Zdaniem Sądu racjonalizm ustawodawcy pozwala uznać, że przepis ten, a także wskazany wcześniej przepis art. 8 kpa stanowią instrumenty tamujące nadużywanie przez organy odwoławcze wynikającego z art. 138 § 2 kpa upoważnienia do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu – orzekającego zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie akt sprawy – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję opisaną w pkt II wyroku naruszył powołane powyżej przepisy procesowe, w tym przede wszystkim zasady określone w art. 8 i art. 11 kpa. Wskazana decyzja podjęta została po pięciu latach prowadzenia postępowania w sprawie przez właściwe organy nadzoru budowlanego /postępowanie zostało wszczęte na wniosek H. i R. W. z dnia [...]., a skierowane do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania opatrzone jest datą [...]/, a organ orzekający dysponował obszernym materiałem. Analiza akt sprawy oraz obowiązujący w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym stan prawny nie pozwalają uznać zasadności omawianego rozstrzygnięcia. W kontekście powoływanej wcześniej zasady zawartej w art. 8 kpa działanie organu odwoławczego można postrzegać również jako niezgodne z prawem unikanie merytorycznego załatwienia sprawy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia 7 marca 2006r. Nr 30-IV/06 organ pierwszej instancji istotnie nie podał jednostki redakcyjnej przepisu art. 105 kpa, ale w uzasadnieniu wskazał jednoznacznie na bezprzedmiotowość postępowania jako przesłankę jego umorzenia. Niezrozumiałe są zatem rozważania organu odwoławczego odnoszące się do warunków fakultatywnego umorzenia postępowania w warunkach art. 105 kpa, a szczególnie dokonana w ich kontekście uwaga dotycząca żądania nakazania rozbiórki przedmiotowego zbiornika, z jakim wystąpili wnioskodawcy. Jednocześnie organ orzekając kasacyjnie nie podjął w zasadzie żadnej polemiki z organem pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania i dokonanej przez ten organ oceny tej kwestii. Niewłaściwe również – w warunkach tej sprawy – wykorzystane zostało w uzasadnieniu stanowisko prezentowane przez komentatorów, dotyczące konieczności rozróżnienia sytuacji, w których istnieje niemożność uwzględnienia żądania strony od przypadków bezprzedmiotowości powodującej umorzenie postępowania. Pogląd tej jest oczywiście powszechnie akceptowany w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, trudno go jednak w racjonalny i zgodny z prawem sposób wykorzystać w sprawie, której przedmiotem nie jest ocena możliwości przyznania uprawnienia /na żądanie strony/, ale nałożenia na stronę obowiązku, a w takim przypadku trudno mówić o zasadności czy bezzasadności jej żądania. W postępowaniu administracyjnymi z przymiotu strony korzystają również jednostki /osoby /, które nie są bezpośrednimi adresatami podejmowanych orzeczeń, bowiem nie im nadawane są uprawnienia, ani nie na nich nakładane są obowiązki, mimo, że często są inicjatorami postępowania. Ponadto za co najmniej niewłaściwe – zdaniem Sądu – należy uznać kategoryczne stwierdzenie organu odwoławczego, zawarte z zakończeniu uzasadnienia, że w sprawie nie może zapaść decyzja umarzająca postępowanie. W uznaniu Sądu – nie przesądzającego na tym etapie postępowania jurysdykcyjnego o prawidłowości decyzji umarzającej postępowanie – poza oceną organu odwoławczego pozostał fakt, że stronami prowadzonego postępowania są nie tylko H. i R. W. owie, ale również inwestorzy – K. i Z. M. , do których wprost kierowane są czynności orzecznicze organów. Materiał sprawy wskazuje również na niezasadność zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia organu odwoławczego, że "postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie zgodności usytuowania wybudowanego zbiornika nadal nie przeprowadzono", zamieszczonego w kontekście zalecenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącego kwestii lokalizacji przedmiotowego zbiornika. Zażyć zatem należy, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. B. nr [...] we W. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu 28 września 2004r. /tom II, k. 131/, w którym precyzyjnie określone zostało miejsce usytuowania przedmiotowego szamba i nie wydaje się, aby do czasu orzekania przez organ odwoławczy mogło ono ulec zmianie. Natomiast ocena zgodności z prawem takiej lokalizacji należy do organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy takiej oceny nie dokonał, nie wyjaśniając przy tym motywów swojego działania. Nie uznał również za istotne w sprawie wyników oględzin przeprowadzonym w dniu 27 lutego 2006r., natomiast zalecił wykonanie aktualnej opinii technicznej lub ekspertyzy, mimo że taka została już przedłożona przez inwestorów na żądanie organu w 2002 roku. Żaden z organów właściwych w sprawie w okresie jaki upłynął od daty przedłożenia opracowania technicznego nie zgłaszał zastrzeżeń do niego ani nie zobowiązywał inwestorów do jego uzupełnienia. Organ odwoławczy formułując swoje zalecenie nie skorzystał również z uprawnienia przyznanego w art. 136 kpa. Zdaniem Sądu takie działanie organu odwoławczego nie odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 8 kpa. Zważyć przy tym należy, że wielokrotnie sądy administracyjne i Sąd Najwyższy w sprawowanym orzecznictwie zwracały uwagę na szczególne znaczenie tej zasady w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, przestrzegając przed prowadzeniem postępowania z uwzględnieniem tylko jednego z wchodzących w grę interesów, bez ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków zgłaszanych przez strony reprezentujące inne interesy /np. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983r., sygn. akt I SA 367/83, ONSA 1983/2/64; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 703/99, Lex nr 51234; wyrok SN z dnia 16 lutego 1994r., sygn. akt III ARN 2/1994, OSNP 1994/1/2/. Podkreślano przy tym konieczność respektowania zarówno zasady równości obywateli wobec prawa jak i powinność sprawiedliwego prowadzenia postępowania /np. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 op. cit., wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1744/05, Lex nr 193914/. Ze względów wcześniej przedstawionych nie można też uznać, że uzasadnienie decyzji, objętej kasacyjnym orzeczeniem Sądu spełnia warunki określone w art. 11 kpa, bowiem nie wyjaśnia ono w sposób wymagany prawem przesłanek podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W toku dokonywanej w sprawie oceny Sąd zwrócił też uwagę, że przyjmując opisane powyżej stanowisko w sprawie organ odwoławczy odstąpił od sformułowanego we wcześniej wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] nr [...] zalecenia prowadzenia postępowania w warunkach art. 66 ustawy – Prawo budowlane, w którym niemożliwe jest rozpatrywanie kwestii prawidłowego usytuowania obiektu budowlanego. Zmiana stanowiska organu bez jednoczesnego uzasadnienia tej zmiany może być również postrzegana – w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego – jako zachowanie naruszające obowiązek działania z poszanowaniem art. 8 kpa /por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 16 grudnia 2005r., sygn. akt IVSA/Wa 1824/05, Lex nr 190999; z dnia 25 stycznia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1796/05, Lex nr 206545; z dnia 28 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1695/06, Lex 320769/. Należy też zauważyć, że mimo prowadzenia postępowania w sprawie od połowy 2001 roku organy dotychczas nie sprecyzowały przedmiotu tego postępowania /w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zostało ono określone jako postępowanie w sprawie zbiornika ścieków zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. B. nr [...]we W. /, a w aktach sprawy mowa jest o postępowaniu legalizacyjnym, postępowaniu dotyczącym nieprawidłowego stanu technicznego oraz postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie na skutek wniosku złożonego przez autora opracowania technicznego z 2002 roku. Zdaniem Sądu wymóg praworządnego działania organów administracji publicznej czyni koniecznym usunięcie wątpliwości w tym względzie i skonkretyzowanie przedmiotu sprawy. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Sąd – niezależnie od relacji procesowej istniejącej pomiędzy tymi orzeczeniami a uchyloną wyrokiem decyzją – uwzględnił stwierdzone naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, opisane w dalszej części uzasadnienia. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 81 c ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane stanowi, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienie na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ..". Z treści przepisu wynika, że możliwość skorzystania z tego przepisu i środka w nim ustanowionego, któremu w orzecznictwie i literaturze przedmiotu nadano uniwersalny charakter, uzależnione jest od zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym nie wykazał istnienia tej przesłanki. Uzasadnienie organu drugiej instancji jest w zasadzie powieleniem argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji Nr 854/2006 z dnia 10 lipca 2006r., uzupełnionym analizą przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekając w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wskazanej powyżej, w sposób bardzo staranny i drobiazgowy wyartykułował w uzasadnieniu kwestie uwzględnione w opracowaniu technicznym przedłożonym przez inwestorów w 2002r. i mogące powodować wątpliwości, ale należy zauważyć, że nie dotyczą one ani jakości materiałów budowlanych czy robót budowlanych, ani stanu technicznego, ale danych technicznych, czy inaczej parametrów technicznych. Zdaniem Sądu czym innym jest stan techniczny obiektu, na który składa się zespół cech i właściwości decydujących o możliwości wykorzystania obiektu lub jego części zgodnie z przeznaczeniem i przepisami prawa, a czym innym dane techniczne czyli dokładnie określone wskaźniki dotyczące wymiarów, pojemności, kształtu, rodzaju materiałów, umożliwiające jego opis czy przedstawienie w formie graficznej. Wprawdzie w wyliczeniu sporządzonym przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazany jest brak informacji o materiałach, w których wybudowano zbiornik oraz uszczelniono ściany i płytę denną, ale nie wykazano istnienia uzasadnionych wątpliwości co do ich jakości. Zważyć też należy, że zastosowany w sprawie przepis art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie uprawnia do nałożenia – jak w przypadku art. 50 ust. 3 tej ustawy – obowiązku przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o ocenie technicznej lub ekspertyzie, co pozwala uznać, że orzekając o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji organy przekroczyły zakres upoważnienia ustawowego. W tym kontekście właściwe jest też – w ocenie Sądu – zwrócenie uwagi, że stwierdzenie przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym wprost lub pośrednio po 6 latach prowadzenia postępowania w sprawie, iż "materiał dowodowy jest niekompletny i nie może być potraktowany jako dowód w sprawie" narusza nie tylko ogólne zasady postępowania /art. art. 7, 8, 9, 12 § 1 kpa/, ale przede wszystkim powagę organów działających w państwie prawa. Sąd nie podważa priorytetowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej jakim jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, nie może to jednak następować w sposób uchybiający elementarnym zasadom procedury i gwarancjom procesowym. Dokonując oceny materiału zebranego w sprawie Sąd zwrócił też uwagę, że organy prowadząc czynności w sprawie nie wykorzystują w sposób, jaki umożliwiają im to przepisy procesowe uczestnictwa w tym postępowaniu H. i R. W. w charakterze stron. Fakt, że podstawę materialnoprawną w tej sprawie stanowią przepisy ustawy – Prawo budowlane nie oznacza, że na zasadach ogólnych nie można wykorzystywać odrębnych środków prawnych o charakterze procesowym. Akta sprawy wskazują, że wiele czynności w toku postępowania podjętych zostało w rezultacie interwencji czy aktywności H. i R. W. . Konsekwentnie podnoszone przez nich zarzuty dotyczące nieszczelności przedmiotowego zbiornika dotychczas nie zostały potwierdzone mimo czynności podejmowanych przez Straż Miejską, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego czy organy ochrony środowiska. W ocenie Sądu fakt, że w postępowaniu administracyjnym organ prowadzący postępowanie jest odpowiedzialny na ustalenie prawdy obiektywnej nie oznacza niemożności angażowania w czynności prowadzące do tego stron postępowania. Konstruowanie materiału dowodowego następuje m.in. poprzez postanowienia dowodowe oraz uprawnienie określone w art. 77 § 2 kpa, a także uwzględnienie art. 78 kpa z jednoczesnym rozważeniem art. 262 tej ustawy. Dodatkowo – odnosząc się do zarzutów skargi – Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że budowa kanalizacji sanitarnej na osiedlu Z. , w tym na ulicy B. nie stanowi okoliczności istotnej w tej sprawie. Dopiero ewentualne zakończenie tej inwestycji i wyłączenie przedmiotowego szamba z użytkowania mogłoby spowodować zmianę w sferze przedmiotowej sprawy, mogąca mieć wpływ na treść orzeczenia. Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że orzeczenia objęte treścią wyroku wydane zostały z naruszeniem prawa, uwzględnionym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do wskazanych przepisów orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpatrując sprawę ponownie właściwe organy uwzględnią uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i po dokonaniu stosownych czynności procesowych podejmą rozstrzygnięcie w sprawie. H.B. 10.04.2008r.