II SA/Wr 484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 stycznia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W. oddala skargę W dniu 12 października 2006 r. Rada Miejska w K. W. podjęła na podstawie art. 18 ust. l, ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591, z 2002 r. Nr 23 poz. 220, Nr 62 poz. 558, Nr 113 poz. 984, Nr 153 poz.1271, Nr 214 poz. 1806, z 2003r. Nr 80 poz. 717 i Nr 162 poz. 1568, z 2004r. Nr 102 poz. 1055, Nr 116 poz. 1203, Nr 167 poz. 1759, z 2005r. Nr 172 poz. 1441, z 2006r. Nr 17 poz. 128), art. 12 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717, z 2004r. Dz. U. Nr 6 poz. 41, Nr 141 poz. 1492, z 2005r. Nr 113 poz. 954, Nr 130 poz. 1087, z 2006r. Nr 45, poz. 319) uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.W. . Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie art. 11 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż zdjęcia wykonane w dniach od 6 lipca 2006 r. do 5 sierpnia 2006 r., czyli w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu studium przez M.R. oraz Towarzystwo A znacząco różnią się od projektu studium przesłanego przez Urząd Miasta i Gminy K.W. - organowi nadzoru, jako projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Po dokonaniu analizy studium przedstawionego do zaopiniowania i uzgodnienia uprawnionym organom, studium wyłożonego do publicznego wglądu oraz studium ostatecznie uchwalonego organ nadzoru stwierdził istotne różnice pomiędzy studium opiniowanym i uzgadnianym, studium ostatecznie uchwalonym, a studium wyłożonym do publicznego wglądu. Ponadto, organ nadzoru otrzymał zwrócone przez Ministerstwo Transportu i Budownictwa akta sprawy dotyczące Postanowienia Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie negatywnego uzgodnienia projektu studium i złożonego na nie zażalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy K.W. wraz z załącznikami, m. in. płyty CD, załącznik graficzny projektu studium przesłanego Wojewodzie celem uzgodnienia w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W ocenie organu nadzoru niniejszy załącznik potwierdza prawdziwość zdjęć dostarczonych przez Pana M.R. i Towarzystwo A . Sygn.akt II SA/Wr 484/07 Podsumowując przytoczone okoliczności organ nadzoru stwierdził, iż projekt studium przesłany przez Urząd Miasta i Gminy K.W. jako ten, który został wyłożony do publicznego wglądu nie jest tym, który faktycznie został w dniach od 6 lipca 2006 r. do 5 sierpnia 2006 r. wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu. Co więcej, zdaniem organu nadzoru projekt studium po uzgodnieniu i zaopiniowaniu przez organy właściwe i po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu w takim kształcie jaki został przesłany do uzgodnień i opinii, zaszły w nim istotne zmiany nie wynikające z uwzględnienia opinii, uzgodnień i wniosków, wobec czego wnioskować można, iż Gmina dokonała ich samodzielnie bez wiedzy organów opiniujących i uzgadniających. Po dokonaniu tych zmian nie wyłożono ponownie studium do publicznego wglądu. Zmiany wprowadzone przez gminę są wbrew wnioskom zgłoszonym przez Regionalny Zarząd Gospodarki we W.. Zgodnie z art. 26 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, z którym uzgodniono projekt studium lub projekt planu miejscowego, ponosi koszty zmiany tych projektów, spowodowane późniejszą zmianą stanowiska. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że Regionalny Zarząd Gospodarki We W. pismem z dnia [...] Nr [...] uznał, że projekt studium nie podlega uzgodnieniu z Dyrektorem RZGW. Natomiast pismem nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor RZGW wniósł o odstąpienie od projektowania zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B. oraz na jej terenach zalewowych, do czasu zakończenia prac związanych z realizacją i wdrażaniem "Studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki B. ". Zmiana rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa jest powodowana z reguły zmianą okoliczności faktycznych, zmianą stanu prawnego bądź też wadliwością samego rozstrzygnięcia lub też postępowania, w którym rozstrzygnięcie to nastąpiło. Wskazane wyżej okoliczności mogą usprawiedliwiać zmianę stanowiska organu uzgadniającego. Oznacza to, że organy gminy zobowiązane były do zmiany projektu studium na koszt Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Etapy procedury planistycznej zostały ściśle uregulowane w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 28 ust. l ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduj ą nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sygn.akt II SA/Wr 484/07 W świetle art. 11 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium; 3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt l; 4) sporządza projekt studium, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. l; 5) uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium; 6) uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 7) uzgadnia projekt studium z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. l; 8) występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do: a) starosty powiatowego, b) gmin sąsiednich, c) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, d) właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, e) dyrektora właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, f) właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, g) właściwego organu administracji geologicznej, h) ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, i) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania Sygn.akt II SA/Wr 484/07 obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi; 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień; 10) ogłasza, w sposób określony w pkt l, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium; 12) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Co prawda cytowany przepis nie zawiera obowiązku ponawiania czynności proceduralnych, jak to ma miejsce przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 17 pkt 13 ustawy, jednak w ocenie Wojewody D nie ma wątpliwości, że jeżeli do opiniowania i uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu został przedstawiony projekt, który następnie został w sposób radykalny zmieniony, to tak zmodyfikowane studium podlega ponownej procedurze ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, w szczególności zaopiniowania, uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Ustawa w art. 25 ustawy stanowi, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zdaniem organu nadzoru należy ten przepis odpowiednio stosować przy uchwalaniu studium. Potwierdza to § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym wykonanie czynności, o których mowa w art. 11 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z: 1) uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o której mowa w art. 9 ust. l ustawy; Sygn.akt II SA/Wr 484/07 2) ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, których wzór określa załącznik nr l do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia; 3) kopii pisemnych zawiadomień instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium o przystąpieniu do jego sporządzenia, których wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, wraz z dowodami ich doręczenia; 4) wykazu wniosków złożonych do projektu studium, którego wzór określa załącznik nr 3 do rozporządzenia; 5) rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 4; 6) wykazu materiałów planistycznych, o których mowa w § 3 ust. l, wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy; 7) wykazu materiałów planistycznych, o których mowa w § 3 ust. 2; 8) dowodów przekazania projektu studium do zaopiniowania i uzgodnień, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 ustawy; 9) uzgodnień projektu studium z zarządem województwa i z wojewodą, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 ustawy; 10) wykazu opinii do projektu studium, którego wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia; 11) ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, których wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia; 12) protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia; 13) wykazu uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, którego wzór określa załącznik nr 7 do rozporządzenia; 14) rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 13; 15) dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13; 16) informacji o składzie zespołu autorskiego projektu studium wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wobec wprowadzonych zmian przyjąć należy, że studium nie zostało poddane Sygn.akt II SA/Wr 484/07 procedurze opiniowania i uzgadniania, o której mowa w § 9 pkt 15 rozporządzenia, a także nie zostało ponownie wyłożone do publicznego wglądu. Zmiany w planie nie wynikają z uwzględnia opinii i uzgodnień, wobec czego wnioskować można, że Gmina dokonała ich samodzielnie, bez wiedzy organów opiniujących i uzgadniających. Tym samym zdaniem organu nadzoru w sposób istotny naruszono art. 11 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby nawet zmiany w projekcie studium powstały wskutek wprowadzonych zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, to koniecznym byłoby ponowne wystąpienie do odpowiednich organów z wnioskiem o uzgodnienie i zaopiniowanie w niezbędnym zakresie. Przedstawione wyżej etapy procedury planistycznej wiążą organy gminy. Konieczność zachowania przedstawionej wyżej kolejności prac planistycznych zapewnia uczestnictwo w procesie uprawnionych podmiotów na określonym etapie prowadzonych prac. Przebieg procesu według określonej przez ustawodawcę kolejności ma być gwarantem wprowadzenia ustaleń w planie w taki sposób, aby każdy uczestnik procesu miał możliwość zapoznania się z przyjętymi rozwiązaniami i jednocześnie miał zapewnioną możliwość dochodzenia swych praw w ustawowo przewidzianym trybie. Niedopuszczalnym w opinii organu nadzoru jest wprowadzenie zmian w projekcie po uzyskaniu stosownych uzgodnień z organami administracji publicznej i wyłożeniu do publicznego wglądu. Jest to równoznaczne bowiem z zakwestionowaniem wcześniejszych ustaleń i wyeliminowaniem z procesu uprawnionych podmiotów. Z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu wiążą się konkretne uprawnienia - do wniesienia uwag. Dokonanie zmian już po wyłożeniu do publicznego wglądu uniemożliwia zapoznanie się z nowymi ustaleniami, a tym samym ogranicza prawo do ich zakwestionowania. Podobnie w przypadku uzyskanych uzgodnień jeśli do uzgodnienia był przedstawiony projekt w określonym kształcie, to jego zmiana już po uzyskaniu uzgodnienia oznacza, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z ustawy, nie zapoznano uprawnionego podmiotu z nowymi ustaleniami, które mogły nie uzyskać już jego aprobaty. W ocenie organu nadzoru dokonane zmiany w studium, powinny zostać ponownie przedstawione organom właściwym do opiniowania i uzgadniania projektu studium w niezbędnym zakresie, a następnie winien być on wyłożony do publicznego wglądu. Wojewoda D. podkreślił nadto, iż organem zainteresowanym ponownym uzgodnieniem niewątpliwie zainteresowany będzie organ ochrony przyrody, Sygn.akt II SA/Wr 484/07 ze względu na usytuowanie na tym terenie Parku Krajobrazowego Doliny B. (art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. Nr 92, póz. 880 ze zm.), D. Zespół Parków Krajobrazowych, organ sanitarny (art. 3 ust. l ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r, nr 90, póz. 575 ze zm.). W wyniku przeprowadzonych zmian nie można też zdaniem organu nadzoru wykluczyć konieczności ponowienia innych czynności proceduralnych takich jak: uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej (art. 11 pkt 5) uzyskanie opinii organów, o których mowa w art. 11 pkt 8 lit. a, d, oraz uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 11 pkt 6 i 7, a także ponownego wyłożenia studium do publicznego wglądu. Stosownie do treści art. 28 ust. l ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Wojewody brak ponowienia opisanych wyżej czynności w przypadku zmiany studium stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, co musi skutkować wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna i celowa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Gminy K.W. kosztów postępowania wg norm przepisanych. O ocenie organu gminy nie znajduje żadnych podstaw prawnych sugestia organu nadzoru, iż cyt " organy gminy zobowiązane były do zmiany projektu studium zgodnie z wnioskami zgłoszonymi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. W tym zakresie Rada Miejska w K. W. argumentowała, iż pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki We W. z dnia [...] nr [...] wpłynęło w okresie składania uwag do wyłożonego projektu studium (wykaz uwag poz. 28 ) a uwagi w nim zawarte zostały częściowo uwzględnione. W okresie składania wniosków do projektu studium Regionalny Zarząd Gospodarki We W. nie składał żadnego wniosku w tej sprawie, zaś w piśmie z dnia [...] nr [...] (tj. w okresie uzyskiwania opinii i uzgodnień) dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że projekt studium nie podlega uzgodnieniu. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do postanowień art. 118 ustawy - Prawo wodne - ustalenia planu gospodarowania wodami w obszarze dorzecza oraz Sygn.akt II SA/Wr 484/07 planu ochrony przeciwpowodziowej opracowanego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej uwzględnia się m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rzecz jednak w tym, że planów takich obejmujących swoim zasięgiem gminę K.W. nie ma (są nadal w opracowaniu). Świadczy o tym pismo dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki We W. z dnia [...] r., w którym wnioskuje on "o odstąpienie od projektowania zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B. oraz na jej terenach zalewowych do czasu zakończenia prac związanych z realizacją i wdrażaniem "Studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki B. ." Skoro zatem plany takie nie zostały opracowane, brak było w ocenie organu gminy podstaw do wstrzymania z tego powodu procedury planistycznej. Obowiązek uwzględnienia w studium planów wymienionych w art. 118 Prawa wodnego odnosi się bowiem do planów już istniejących i obowiązujących. W sytuacji ich braku, obowiązek w tym zakresie jest bezprzedmiotowy i nie powoduje konsekwencji w postaci wstrzymania prac nad studium do czasu sporządzenia i wejścia w życie nieistniejących jeszcze opracowań. W praktyce mogłoby to doprowadzić do prawdziwego paraliżu planistycznego. Jeśli bowiem brak planów, o których mowa w art. 118 Prawa wodnego powodowałby wstrzymanie prac nad studium, to tym samym organy gminy zostałyby pozbawione możliwości uchwalania studium, a w konsekwencji również i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej zaś strony, w sytuacji gdy którykolwiek z w/w planów wejdzie w życie po uchwaleniu studium, to w razie niezgodności studium z tym aktem powstaje obowiązek dokonania stosownych zmian w treści studium. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, ani stanu prawnego, która uzasadniałaby konieczność uwzględniania uwagi, a nie wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej., jak sformułował to organ nadzoru. W świetle tego, co wyżej powiedziano zarzut organu nadzoru, że organy gminy zobowiązane były do zmiany projektu studium na koszt Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest nieuzasadniony. Rada Miejska w K. W. podniosła również, że nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko organu nadzoru w przedmiocie odpowiedniego stosowania art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do procedury uchwalania studium. Wskazanie przez organ nadzoru na konieczność odpowiedniego stosowania w /w przepisu wywiedziona z treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu Sygn.akt II SA/Wr 484/07 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi w opinii organu gminy nieuzasadnioną i niewłaściwą interpretację. Tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium został odrębnie uregulowany w ustawie w art. 11 i art. 17. Czynności wymienione w art. 11 i art. 17 dotyczą aktów o różnym charakterze prawnym. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust 5), ma charakter nienormatywny, bowiem kierowane jest do organów gminy i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i ich organizacji, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust 8). Jak argumentował dalej organ gminy ustawodawca dla tych aktów określił dwie odrębne procedury uchwalania, wymieniając w art. 11 i art. 17 listę czynności i ich kolejność składających się na szczegółową procedurę ich tworzenia. Jest to katalog zamknięty. W ustawie brak jest przepisu, który nakazywałby odpowiednie stosowanie treści art. 17 pkt 13 do procedury uchwalania studium. Zdaniem Rady Miejskiej odpowiednie stosowanie przepisu należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa nie zawiera unormowań szczegółowych, a ustawodawca w przepisie szczególnym nakazuje odpowiednie stosowanie. Jak wyżej wskazano procedura uchwalania zarówno studium jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została szczegółowo określona dla każdego z wymienionych aktów odrębnie. W związku z tym, brak jest w ocenie Rady Miejskiej w K. W. jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia treści art. 17 pkt 13 przy uchwalaniu studium, a tym samym do poszerzenia katalogu czynności wymienionych w art. 11 składających się na procedurę sporządzania projektu studium. Mając na względzie powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniami organu nadzoru, że cyt" za nie niedopuszczalne należy uznać wprowadzenie zmian w projekcie po uzyskaniu stosownych uzgodnień z organami administracji publicznej i wyłożeniu do publicznego wglądu." Otóż właśnie jak podkreślił organ gminy po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu wniesione uwagi są uwzględniane o ile polityka planistyczna gminy pozostaje w zgodzie " z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami u.p.z.p. oraz z aktami planowania przestrzennego pochodzącymi od podmiotów administracji publicznej szczebla ponadlokalnego i centralnego w zakresie, w jakim przepisy prawa wymagają zgodności studium z tymi aktami. Jeśli więc odmienne rozwiązanie przedstawione w uwadze będzie pozostawać w zgodzie z wyżej wymienionymi wymogami, powinno być uwzględnione i Sygn.akt II SA/Wr 484/07 inkorporowane do projektu studium" (vide: komentarz T Bąkowskiego do art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Zakamycze 2004). Organ Gminy uzyskał pozytywne uzgodnienia projektu studium od Zarządu Województwa D. i Ministra Budownictwa z dnia 12.06.2006 r. Nr BP 5 - 025 - 23/06/1114 w wyniku rozpatrzenia zażaleń na dwukrotną odmowę dokonania uzgodnień przez Wojewodę D.. Uwzględnione przez organ gminy uwagi nie były sprzeczne z uzyskanymi opiniami i uzgodnieniami. Gdyby prawdziwe było stwierdzenie organu nadzoru, że cyt: "dokonanie zmiany już po wyłożeniu do publicznego wglądu uniemożliwia zapoznanie się z nowymi ustaleniami, a tym samym ogranicza prawo do ich zakwestionowania", to albo organ gminy nie mógłby uwzględniać uwag, albo proces planistyczny nie miałby końca. Skoro na terenie Gminy K.W. nie przewiduje się lokalizacji zadań rządowych i ponadlokalnych wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego województwa D., to nie wiadomo kto i dlaczego miałby prawo do zakwestionowania uwzględnionych uwag. Rada Miejska już wcześniej wskazała, że nie ma podstaw do takiego twierdzenia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada Miejska w K.W.wskazała dalej, iż organ nadzoru wymienia w 27 punktach różnice w treści studium, przy czym jej zdaniem sposób sformułowania zarzutów nie pozwala na odniesienie się do nich. Organ nadzoru stwierdza bowiem cyt " z porównania załącznika graficznego przedstawionego do zaopiniowania i uzgodnień., uchwalonego studium i studium wyłożonego do publicznego wglądu (wg wersji przedstawionej przez M.R. i Towarzystwo A ) wynikają następujące różnice" i tu następuje wyliczenie (27 punktów). Nie można jednak ustalić punktów odniesienia do wykazanych różnic, a dodatkowo wersja projektu studium przedstawiona przez M.R. jest zdaniem Rady Miejskiej niewiarygodna, a organ nadzoru nie udowodnił, iż została ona wyłożona do publicznego wglądu. Przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z przepisami rozdziału VII Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. gmina jest podstawową jednostką samorządu Sygn.akt II SA/Wr 484/07 terytorialnego, posiadającą osobowość prawną. Zgodnie z art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod względem legalności, a organami nadzoru nad tą działalnością są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Taką kontrolę pod kątem legalności sprawują także sądy administracyjne w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Gmina posiada osobowość prawną i przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, jak również organy gminy posiadają m.in. uprawnienie do uchwalania aktów planistycznych w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( zwanego dalej "studium"), które wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1, art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej u.p.z.p.(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ramach tych uprawnień gmina ustala zasady przeznaczenia (uwarunkowania) i kierunki zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze. Działając w ramach posiadanych kompetencji i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina nie może jednak dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu studium, jak i wprowadzaniu do niego zmian. W myśl art. 90 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tryb sporządzania i uchwalania studium został natomiast szczegółowo uregulowany w art. 11 powołanej ustawy. W myśl art. 27, stosowanie określonej w art. 11 procedury dotyczy również uchwalania zmian studium. Stanowi on bowiem, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zauważyć przy tym wypada, że obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. wyraźnie uregulowała dwa niezależne od siebie tryby postępowania w zakresie uchwalania studium( art. 11) i planu miejscowego( art. 17). Przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U, z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) daje uprawnienie organowi nadzoru do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, gdy jest ona sprzeczna z prawem, a organ ten nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia wpływu uchwały do tego organu. W niniejszej sprawie organ nadzoru - Wojewoda D., działając w trybie Sygn.akt II SA/Wr 484/07 powyższego przepisu, zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w K.W. nr [...] z dnia [...]. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.W. zarzucając jej naruszenie art. 11 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisem § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Jak wynika z treści skargi organ nadzoru zaskarżył uchwałę tylko w zakresie naruszenia trybu przy jej podejmowaniu, zatem Sąd nie był zobowiązany obejmować kontrolą zasad sporządzania studium. Oznacza to, że w niniejszej sprawie granice skargi zdeterminowały zakres kontroli Sądu ograniczając go do zarzutów zawartych w skardze. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, określającym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium określa się również mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, bowiem kierowane jest do organów gminy i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Ustalenia studium jako aktu o wyższym stopniu ogólności są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych stanowiących prawo miejscowe. Nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc jednostek spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Treść studium, co zostało już wyżej podniesione, determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego dalej m.p.z.p. Dlatego też mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki (więcej w: T. Bąkowski Ustawa o p.z.p. Komentarz do art. 9, Zakamycze 2004). Wskazany w skardze przepis art. 11 u.p.z.p. wymienia zamkniętą listę czynności wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego gminy ( wójta, burmistrza, prezydenta miasta), składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu studium (również zmian do studium z mocy art. 27 u.p.z.p. ). Sporządzony w tym trybie projekt zostaje następnie przedstawiony radzie gminy do uchwalenia. Powołany art. 11 u.p.z.p. zawiera logiczną kolejność poszczególnych sekwencji zawiązanych z uchwaleniem studium (jego zmian), co dowodzi, że Sygn.akt II SA/Wr 484/07 ustawodawca w sposób kompleksowy i zamierzony zawarł w tym przepisie wszystkie czynności jakie ma wykonać organ gminy przygotowujący projekt studium. Ustawodawca w art. 11 u.p.z.p. w sposób celowy sformalizował kolejność czynności następujących po sobie w taki sposób, że wyniki czynności zakończonej bezpośrednio wpływają na następną, co oznacza, że naruszenie tej kolejności może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie gminnego studium (art. 28 u.p.z.p.). Powyższe powoduje, że ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzania studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania studium, a także właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Choć ustawodawca nie wyjaśnia na czym polega istotne naruszenie trybu sporządzania studium, to jednak w literaturze można znaleźć próbę przybliżenia wyjaśnienia tego pojęcia. W Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego(C.H.BECK Warszawa 2005, str. 251) przez istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Należy przy tym podkreślić, że nie zawsze możliwe jest jednoznaczne rozgraniczenie istotnych i nieistotnych naruszeń trybu sporządzania aktu planistycznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bardziej rygorystyczne reguły należy stosować w stosunku do sporządzania planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. W konsekwencji co do naruszeń trybu ( np. zmiana kolejności dokonywanych czynności, skrócenie terminu, pominięcie którejś czynności) decydować będzie w każdym indywidualnym przypadku przede wszystkim organ nadzoru lub na skutek stosownej skargi sąd administracyjny. Skarżący organ nadzoru wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały zarzucił w pierwszej kolejności, że przesłany Wojewodzie projekt studium nie jest tym, który był wyłożony w dniach 6 lipca 2006r. do 5 sierpnia 2006r. do publicznego wglądu. Według organu nadzoru wynika to, z analizy mapki i zdjęć przesłanych Wojewodzie przez M.R. właściciela nieruchomości położonych na terenie objętym studium oraz jego zeznań w charakterze świadka przed organem nadzoru, a także zdjęć przesłanych przez Towarzystwo [...] Sygn.akt II SA/Wr 484/07 Organ nadzoru dopuścił powyższe dowody w postępowaniu nadzorczym a następnie przyjął je jako w pełni wiarygodne. Sąd oceniając zarzuty skargi w powyższym zakresie, uznał je za chybione. Otóż przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, pozwala na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy kpa jako procesowe przepisy ogólnego postępowania administracyjnego mają zastosowanie przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej ( art. 1 § 1 pkt 1). Celem postępowania jurysdykcyjnego jest rozstrzyganie o prawach, uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu w drodze decyzji, mając na uwadze w szczególności zasadę prawny obiektywnej, realizację której organ może osiągnąć poprzez prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Celem zaś postępowania nadzorczego jest badanie uchwał lub zarządzeń organów gminy tylko pod względem ich zgodności z prawem. A zatem w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie załatwia sprawy indywidualnej, nie rozstrzyga bowiem o prawach, uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu (strony postępowania). w postępowaniu nadzorczym nie będą więc miały zastosowania wprost wszystkie przepisy kpa. Stronami uczestniczącymi w postępowaniu nadzorczym są tylko i wyłącznie organ gminy, którego uchwała lub zarządzenie są przedmiotem oceny i badania oraz organ nadzoru badający ten akt. Taki stan rzeczy wprowadza pewne ograniczenia co do sposobu prowadzenia postępowania nadzorczego. Niewątpliwie, w tej konkretnej sprawie organ nadzoru miał uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do oceny legalności podjętej uchwały w sprawie zmiany studium, jednakże zdaniem Sądu, organ nadzoru winien z należytym wyważeniem okoliczności sprawy podejść do oceny działań organów gminy, gdyż te jako organy zaufania publicznego działają w interesie społeczności gminnej, a nie w swoim indywidualnym interesie. Przeprowadzenie przez organ nadzoru postępowania stricte dowodowego jak w postępowaniu orzeczniczym rozstrzygającym sprawę indywidualną (w szczególności przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka M.R. i dowodu z "mapek" i zdjęć na płycie CD dostarczonych przez tego świadka, zresztą osobę osobiście zainteresowaną częściowo odmiennym uchwaleniem studium ze względu na zgłaszane i nie uwzględnione jego uwagi w trakcie prac planistycznych oraz dowodu z korespondencji Towarzystwa [...]) wykracza znacznie Sygn.akt II SA/Wr 484/07 poza odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego. Ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu nadzorczym z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na kontrolowaniu podjętego aktu organu gminy z punktu widzenia przestrzegania przepisów prawa przy jego podjęciu, nie zaś na prowadzeniu postępowania dowodowego co do wiarygodności przedłożonej dokumentacji i wiarygodności czynności wyłożenia określonego projektu studium. Gdyby nawet przyjąć - choć Sąd rozpoznający sprawę nie podziela takiego stanowiska - że prawidłowe było prowadzenie przez organ nadzoru postępowania stricte dowodowego co do wykazania wiarygodności czynności organu gminy lub jej braku we wskazanym wyżej zakresie, to i tak organ ten nie wziął pod uwagę oświadczenia M. W. - wykonawcy projektu studium, który stanowczo stwierdził, że doręczony Wojewodzie projekt studium przedstawiony na mapie w skali 1 : 10000 jest tym projektem, który był wyłożony do publicznego wglądu. Wojewoda pominął również zupełnie oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy K.W. zawarte w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] nr [...] , w którym stwierdza, że przedłożona przez M.R. "mapka" części terenu nie odpowiada projektowi studium (przesłanym do organu nadzoru), które było wyłożone do publicznego wglądu. Ponadto w piśmie tym (na stronie drugiej) organ gminy poinformował również, że w trakcie wyłożenia projektu zmiany Studium, równolegle wywieszono obowiązujące Studium z 1995r., które umożliwiło dodatkowo wyróżnienie projektowanych zmian. Wyłożenie obowiązującego Studium w czasie wyłożenia projektu zmian Studium w celach porównawczych, mogło - zdaniem Sądu - zostać przez strony wykonujące zdjęcia np. pomylone, dlatego też przyjęcie zdjęć dostarczonych przez M.R. i Towarzystwo A jako wiarygodny dowód w sprawie, bez wyjaśnienia wskazanych istotnych wątpliwości nie znajduje uzasadnienia. Organ nadzoru, badając uchwałę organu gminy w sprawie zmiany studium, prowadząc postępowanie wyjaśniające nie rozstrzyga co do istoty sprawy (merytorycznie), dlatego też w tej konkretnej sprawie nie mogą mieć wprost zastosowania przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w k.p.a. Dlatego też należy zgodzić się z twierdzeniem organu gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że ani oświadczenie M.R. , ani płyta CD ze zdjęciami, ani protokół przesłuchania świadka ani też korespondencja z Towarzystwem A", nie Sygn.akt II SA/Wr 484/07 uprawnia do wyciągania tak daleko idących wniosków, że przesłany do organu nadzoru projekt studium nie jest tym projektem, który był wyłożony do publicznego wglądu. Rację ma organ gminy, który twierdzi, że zarówno daty wykonanych zdjęć, jak również daty "zgrania" zdjęć na twardy dysk komputera nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż możliwe jest wprowadzanie różnego rodzaju zmian również co do określania dat. Przedłożona przez świadka M.R. kserokopia "mapy" dotyczącej jak podaje części projektu studium także nie może stanowić dowodu w sprawie. Organ nadzoru, zdaniem Sądu, w sposób wybiórczy dokonał analizy zgromadzonego przez siebie materiału. Z powyższego wynika, że organ nadzoru podnosząc zarzut wyłożenia do publicznego wglądu innego projektu studium niż został przekazany do oceny Wojewodzie nie udowodnił swoich twierdzeń. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem oceny jest uchwała o zmianie studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych co do zgodności z przepisami prawa, a więc mówiąc ogólnie badaniem winna być objęta tylko uchwała z załącznikami i dokumentacja ją poprzedzająca. Wynika to zresztą wyraźnie z treści art. 12 ust. 2 u.p.z.p. Sąd administracyjny rozpoznający skargę nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności związanych z wyłożeniem projektu studium, wręcz jest to niedopuszczalne, gdyż stoi temu na przeszkodzie treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Według tego przepisu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, sąd może jedynie dopuścić dowód z dokumentów. Również przepis art. 91 § 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjneym lecz w postępowaniu przed organem nadzoru badającym uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Dlatego też, dopóki w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości nie zostanie udowodnione ( przy pomocy odpowiednich ku temu środków prawnych i przez właściwe organy), że organ gminy naruszył prawo poprzez wyłożenie innego projektu studium, niż ten który przesłał Wojewodzie D. do oceny, to nie można uznać, że w tym zakresie w ogóle nastąpiło naruszenie trybu postępowania, a tym bardziej istotne, jak tego wymaga przepis art. 28 u.p.z.p. Organ nadzoru podnosi ponadto, że "z porównania załącznika graficznego Sygn.akt II SA/Wr 484/07 studium przedstawionego do zaopiniowania i uzgodnień, studium uchwalonego i studium wyłożonego do publicznego wglądu - wg wersji przedstawionej przez M. R. i Towarzystwo A - wynikają różnice", zawarte w 27 punkach w treści skargi. Powyższy zarzut opiera się więc na porównaniu i analizie m.in. z projektem studium wyłożonym do publicznego wglądu ale wg wersji przedstawionej przez M.R. i Towarzystwo A , a zatem już choćby z tej przyczyny zarzut ten nie można uwzględnić z przyczyn podanych we wcześniejszych rozważaniach Sądu. Przedłożone organowi nadzoru zdjęcia na CD i "mapka" przez M.R. i Towarzystwo A na okoliczność wyłożenia rzekomo innego studium do publicznego wglądu nie może bowiem stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że przedłożony Wojewodzie przez organ gminy projekt studium nie jest tym, który został wyłożony faktycznie. Należy podkreślić, że pierwotny projekt studium podlega najpierw uzgodnieniom (z wojewodą w zakresie zadań rządowych i z zarządem województwa w zakresie zadań województwa) i zaopiniowaniu z organami wymienionymi w ustawie. W wyniku uzgodnień i opinii projekt ten zmienia się. Ustawa nie przewiduje obowiązku ani możliwości powtórzenia ponownego przedstawienia do zaopiniowania i uzgodnienia zmienionego projektu studium , bez względu na zakres dokonanych w nim zmian. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż wprowadzone - jego zdaniem - istotne zmiany, wymagają ponowienia czynności uzgadniających i opiniujących organów, o których mowa w art. 11 pkt 7 u.p.z.p. Należy więc stwierdzić, że po dokonaniu poprawek ostateczny projekt studium podlega wyłożeniu do publicznego wglądu, w celu poddania go ocenie w ramach dyskusji publicznej oraz zgłoszonych uwag przez osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z brzmienia art. 11 pkt 12 u.p.z.p. wynika, że organ sporządzający projekt zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami i w razie ich uwzględnienia dokonuje kolejnej zmiany projektu. Ustawa nie reguluje tej czynności wprost. Skoro jednak wójt ( burmistrz, prezydenta miasta) uwzględnia we własnym zakresie stosowne uwagi, to oczywistym jest, że ich uwzględnienie przez organ wykonawczy gminy, ewentualnie później jeszcze przez radę gminy skutkuje zmianą projektu studium w określonym (uwagami i dyskusją publiczną) zakresie. Na etapie wyłożenia projektu studium organy uzgadniające i opiniujące nie mają już uprawnień do ingerencji w projekt studium, tj. wypowiadania się na temat treści Sygn.akt II SA/Wr 484/07 studium. W art. 11 ustawodawca nie wprowadził możliwości ponowienia czynności wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, co słusznie organ nadzoru zauważył w złożonej skardze. W tym miejscu należy stwierdzić, że przepis § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) stanowiący, że dokumentacja planistyczna studium powinna zawierać – "dowody potwierdzające czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13" ( chodzi o wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium ), Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdza, że Minister Infrastruktury wyszedł poza ramy upoważnienia do wydania rozporządzenia w tym zakresie i pomija ten przepis ( pkt 15) do zastosowania w niniejszej sprawie, jako nie mający umocowania delegacyjnego do jego wydania. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Dzięki temu sędzia (sąd orzekający) może w konkretnej sprawie odstąpić od stosowania określonego przepisu aktu niższego rzędu niż ustawa, który uznał za sprzeczny a ustawą. Dlatego też nie miał obowiązku organ gminy do ponowienia czynności polegających na ponownym wyłożeniu projektu studium po wniesieniu uwag przez podmioty wymienione w art. 11 pkt. 11 u.p.z.p. i następnie dokonanej zmianie w tym projekcie. Za całkowicie błędny należy uznać zarzut skarżącego organu nadzoru, że w postępowaniu dotyczącym uchwalania studium (zmian do studium) można odpowiednio stosować przepis art. 25 (cyt. " Ustawa w art. 25 ustawy stanowi, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie m.p.z.p., w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art.18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian."). Otóż powołany przepis art. 25 dotyczy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały dotyczącej zmian do studium zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda do ustawy z dnia 23 marca 2003r. wprowadzony został przepis art. 19 w brzmieniu podobnym do art. 25 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994r., jednakże jego unormowania Sygn.akt II SA/Wr 484/07 odnoszą się tylko i wyłącznie do uchwalania planu miejscowego, a więc przepisów powszechnie obowiązujących na terenie działania organu gminy (prawo miejscowe), nie zaś do studium jako aktu kierownictwa wewnętrznego. Zastosowanie analogii w tej kwestii przy uchwalaniu studium nie jest dopuszczalne. Sąd nie uwzględnił również zarzutu strony skarżącej odnośnie obowiązku organu gminy do zmiany projektu studium według wniosków zawartych w piśmie z dnia [...] nr [...] Regionalnego Zarządu Gospodarki We W., podzielając w tej kwestii stanowisko Rady Miejskiej w K.W. wyrażone w odpowiedzi na skargę na str. 2 i 3 ( k. 78 i 79 akt sądowych). Podkreślić raz jeszcze tylko wypada, że na etapie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, które miało miejsce w dniach od 6 lipca 206r. do 5 sierpnia 2006r., organy opiniujące czy też uzgadniające projekt wcześniej nie mają już żadnej możliwości wypowiadania się na temat treści studium. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w trakcie opiniowania projektu studium, w piśmie z dnia 23 marca 2006r. nie zgłaszał żadnych wniosków i nie wnosił uwag stwierdzając, że projekt studium nie podlega uzgodnieniu. W okresie wyłożenia studium nie mógł skutecznie domagać się wprowadzenia zmian do jego treści. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby został naruszyły w sposób istotny tryb sporządzania zmian do studium, dlatego też na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna.