II SA/Wr 487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 7 maja 2009 r., wydaną przez działającego z upoważnienia Starosty B., Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej, odmówiono przeniesienia na T. L. prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działkach nr [...][...][...][...] obrąb M.. W podstawie prawnej organ wskazał art. 7 ust. 6a i art. 11 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73 z 2001 r., poz. 764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 z 2003 r., poz. 2273 ze zm.). Od decyzji tej odwołanie wniósł w terminie ustawowym T. L.. W piśmie procesowym strona domaga się zweryfikowania zaskarżonej decyzji i jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania T. L. od opisanej decyzji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy Starosta B. decyzją nr [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2006 r., przyznał A. L. prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej o łącznej powierzchni 2,47ha na działkach nr [...][...][...][...] obręb M.. Na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] A. L. wraz z małżonką w dniu 30 grudnia 2008 r. darowali swojemu synowi –T. L. - przedmiotowe działki. W związku z tym Starosta B. decyzją nr [...] z dnia 5 lutego 2009 r. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji nr [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2006 r., o przyznaniu A. L. prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Pismem z dnia 6 marca 2009 r. T. L. wniósł o przeniesienie na niego prawa ojca – A. L. - do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Po rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia 7 maja 2009 r. rozpatrzył złożony wniosek negatywnie. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wzięło pod uwagę, że podstawy do przyznania uprawnień publicznoprawnych regulują przepisy prawa materialnego, w tym następstwa prawnego w zakresie uprawnień publicznoprawnych. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest reguła osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, a zatem z natury rzeczy uprawnienia publicznoprawne nie przechodzą na następców prawnych. Przejście uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis prawa, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... do spraw miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się zasady dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Jak stanowi art. 7 ust. 6a tej ustawy ekwiwalent przechodzi na nabywcę gruntu w drodze decyzji starosty. Natomiast zgodnie z art. 11 tej ustawy uprawnienie do ekwiwalentu można nabyć także w drodze spadkobrania. Zatem materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi wspomniany przepis art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... Wykładnia językowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przeniesienia prawa własności nieruchomości objętej uprawą leśną w drodze darowizny (jak ma to miejsce w tej sprawie) brak jest podstaw do przeniesienia na nabywcę (obdarowanego) prawa do ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Także wykładnia funkcjonalna nie daje podstaw do wywodzenia uprawnienia skarżącego do przejęcia prawa do ekwiwalentu. Podobne stanowisko spotkać można w orzecznictwie sądowym: w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1012/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne (poza sprzedażą i spadkobraniem) następstwa prawnego do nabycia uprawnienia do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. Nie dopatrzywszy się zatem w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących koniecznością j ej zmiany bądź uchylenia - organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Na ostateczną w sprawie decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył wnioskodawca. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem. W szerokim piśmie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w sprawie. Na uzasadnienie podniósł, że skarżący, po nabyciu własności nieruchomości w granicach działek o numerach: [...][...][...][...] w obrębie M., mając na uwadze treść art. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, zwrócił się do Starosty B. o potwierdzenie prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej nabytego przez poprzedniego właściciela nieruchomości — ojca skarżącego A. L.. Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. odmówiono przeniesienia na T.L., prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działkach które są jego własnością na podstawie umowy darowizny. W przekonaniu, że wskazana decyzja o odmowie przeniesienia na stronę prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działkach nr [...][...][...][...] obręb M. naruszała istotne interesy Skarżącego od decyzji tej wniesiono odwołanie. W odwołaniu podniósł, (między innymi) że: "w tym przypadku dokonać należy wykładni celowościowej i zgodnie z nią przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia obejmują nie tylko tych, którzy weszli w sytuację prawną dotychczasowych właścicieli gruntów przeznaczonych do zalesienia w drodze umowy sprzedaży bądź spadkobrania, ale również następców prawnych, których następstwo było wynikiem również innych zdarzeń cywilnoprawnych, takich jak np. umowa darowizny. Tylko taka wykładnia da się pogodzić z założeniami i celem ustawy - nabycie własności gruntu czy to w drodze umowy sprzedaży czy to umowy darowizny wywołuje przecież taki sam skutek prawny i odmienne traktowanie tych dwóch zdarzeń prawnych nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia." Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2006 r., Sygn. Akt II SA/Gd 103/04, w którym Sąd ten stwierdził, że odmienne traktowanie obdarowanego niż nabywcy w drodze sprzedaży bądź spadkobrania gruntu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), która nakazuje równe traktowanie równych i podobnego traktowania podobnych, a dopuszcza jedynie uzasadnione zróżnicowania, które nie mają miejsca w niniejszej sytuacji. WSA w Gdańsku zaznaczył przy tym, iż zastosowana w rozpatrywanej sprawie wykładnia przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia zgodna z Konstytucją nie prowadzi do rezultatów nie dopuszczalnych z punktu widzenia reguł wykładni. Zaskarżona decyzja narusza prawo i uzasadnione interesy Skarżącego. Przede wszystkim podkreślić należy, że w ocenie Skarżącego: 1. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący zasadniczych wątpliwości, a naruszenia prawa i jego uzasadnionych interesów Skarżący dopatruje się w interpretacji przepisów. 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zatem w istocie legalność decyzji administracyjnej omawiającej Skarżącemu przejęcia uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego należnego z tytułu wyłączenia gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej związanego z gruntem, który Skarżący przejął w drodze darowizny od rodziców. 3. W ocenie Skarżącego, przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z treścią którego "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.". Zgodnie z obowiązującym przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764 ze zm.) "właściciel gruntu który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, zwaną dalej "decyzją", nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, zwanego dalej "ekwiwalentem", W ust. 6a art. 7 tej ustawy mówi się, że "w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą, na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej zaś według art. 11 ustawy "uprawnienie do ekwiwalentu można nabyć w drodze spadkobrania" a "korzystanie nabytych w ten sposób uprawnień jest kontynuowane w ramach ustalonego terminu 20 lat." W zaskarżonej decyzji podkreślono, że "wykładnia językowa przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przeniesienia prawa własności nieruchomości objętej uprawą leśną w drodze darowizny brak podstaw do przeniesienia na nabywcę (obdarowanego) prawa do ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej, jednakże w ocenie Skarżącego wyniki stosowania wyłączenie tego rodzaju wykładni budzą zasadnicze wątpliwości co do jej zgodności z normami konstytucyjnymi i całym systemem obowiązującego Polsce prawa. Jak słusznie podkreślono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2006 r., Sygn. akt II SA/Gd 103/04 "w orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych w pełni akceptuje się zasadę pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości wykładni systemowej funkcjonalnej polegającej na tym, że. "(...) przy wszelkiej interpretacji przepisów, próbach dekodowania zawartych w nich norm prawnych należy posługiwać się przede wszystkim wykładu językową, a wykładnia systemowa czy celowościowa mogą mieć jedynie następcze, pomocnicze znaczenie". W sytuacji, gdy wykładnia językowa nie jest w stanie rozstrzygnąć wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, a więc na przykład, gdy po zastosowaniu wykładni językowej przepis prawny nadal pozostaje niejasny, nieostry, wieloznaczny lub też pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami lub też okazuje się niegodny z ratio legis danej regulacji, należy zastosować wykładnię systemową i funkcjonalną. Zastosowanie w zaskarżonej decyzji jedynie wykładni językowej budzi zasadnicze wątpliwości, albowiem mogłoby prowadzić do wniosku, że celem Ustawodawcy było ograniczenie możliwości przeniesienia uprawnień i obowiązków związanych z gruntem rolnym przeznaczonym do zalesienia jedynie do sprzedaży i spadkobrania. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że zalesianie gruntów rolnych o niskiej przydatności dla rolnictwa miało na celu powiększenie obszarów leśnych, utrzymanie oraz wzmocnienie ich ekologicznej stabilności (poprzez zmniejszenie fragmentacji kompleksów leśnych i tworzeni korytarzy ekologicznych) zwłaszcza w powiązaniu z zobowiązaniami międzynarodowymi wynikającymi z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, a przywoływana ustawa to jedynie prawne uregulowanie możliwości zalesienia niektórych gruntów rolnych i określenie ekwiwalentu za utratę dochodów gruntów rolnych. Z pewnością realizacji wskazanych celów Państwa, leżących u podstaw ustawowej regulacji w najmniejszym stopniu nie utrudnia, a wręcz przeciwnie służy tym celom przejęcie praw do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej przez wszystkich następców prawnych, a nie tylko takich, którzy własność nieruchomości nabyli w drodze sprzedaży lub spadkobrania. Takie stanowisko konsekwentnie zajmuje Minister Rolnictwa odpowiedzialny za gospodarkę rolną i przygotowujący projekt ustaw związanych z wykorzystaniem gruntów rolnych, według którego zasadnym jest dokonywanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą, przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia obejmują nie tylko podmioty, które weszły w sytuację prawną dotyczącą właścicieli gruntów przeznaczonych do zalesiania drodze sprzedaży lub spadkobrania, ale również następców prawnych z umowy darowizny i tylko taka wykładnia jest zgodna z założeniami i celami ustawy, albowiem nabycie własności gruntu zarówno w drodze umowy sprzedaży, jak i w drodze darowizny wywołuje przecież taki sam skutek prawny. Z tych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny być uchylone. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwane dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem badania legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 7 maja 2009 r., wydaną przez działającego z upoważnienia Starosty B., Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej, odmawiająca przeniesienia na T.L. prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. Materialnoprawną podstawę skarżonych do Sądu orzeczeń stanowią art. 7 ust. 6a i art. 11 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73 z 2001 r., poz. 764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 z 2003r., poz. 2273 ze zm.). Kwestią możliwości przeniesienia prawa do ekwiwalentu z darczyńcy na obdarowanego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1012/06, który w tezie do wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. (opubl. LEX 362053) wskazał, że "przepisy art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu. Artykuł 11 ust. 1 tej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Takie ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego". W uzasadnieniu omawianego orzeczenia NSA wyjaśnił także, że "podstawy do przyznania uprawnień publicznoprawnych regulują przepisy prawa materialnego, w tym następstwa prawnego w zakresie uprawnień publicznoprawnych. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest reguła osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, a zatem z natury rzeczy uprawnienia publicznoprawne nie przechodzą na następców prawnych. Przejście uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis prawa, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), który stanowi: "W przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej". Przepisy art. 7 ust. 6a powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu. Artykuł 11 ust. 1 tej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Takie ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego." Sąd w niniejszym składzie w całości podziela wykładnię i argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu przytoczonego orzeczenia. Wskazać jeszcze dodatkowo można, że w pierwotnym brzmieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, uprawnienia do ekwiwalentu można było nabyć w drodze spadkobrania tylko w przypadku, kiedy grunt określony w art. 3 został nabyty w drodze spadku albo działu spadku przez jedną osobę nie posiadającą innych dochodów. Dalsze rozszerzenie uprawnień do określonego w ustawie świadczenia publicznoprawnego nastąpiło w drodze nowelizacji przytoczonego przepisu przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) zmieniającej ustawę z dniem 2 kwietnia 2003 r. We wskazanej nowelizacji ustawy określono, że uprawnienie do ekwiwalentu można nabyć w drodze spadkobrania. Korzystanie z nabytych w ten sposób uprawnień jest kontynuowane w ramach ustalonego terminu 20 lat. Przyjmując racjonalne działanie ustawodawcy należy uznać, że skoro ustawa była nowelizowana i nowela ograniczyła następstwo prawne do ekwiwalentu do spadkobrania (sukcesji generalnej), a ustawodawca nie objął nowelizacją sukcesji syngularnej w zakresie umowy darowizny, to taka była wola ustawodawcy. W konsekwencji kompetentne organy administracji publicznej, które w myśl art. 6 kpa działają na podstawie i w granicach prawa nie mogły wydać decyzji o odmiennej treści, a Sąd badając legalność zakwestionowanych decyzji obwiązany był oddalić skargę w myśl art. 151 ppsa. Na koniec dodać jeszcze można, że przywołany w skardze wyrok jest wcześniejszy od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto, zaprezentowany w uzasadnieniu pogląd prawny, nie odnosi się do najistotniej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okoliczności, a mianowicie reguły osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, z natury rzeczy nie przechodzących na następców prawnych. Ze wskazanej reguły wynika, że organy nie mogły do uprawnień administracyjnopranych zastosować wykładni rozszerzającej co uczynił sąd administracyjny w sprawie II SA/SA/Gd 103/04. Z przytoczonych względów należało orzec jak na wstępie.