II SA/Wr 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A., Stowarzyszenia B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę zakładu serwisowania i naprawy silników lotniczych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skargą z dnia 22 czerwca 2017 r. reprezentowane przez pełnomocnika związek stowarzyszeń A. oraz Stowarzyszenie B. wniosły o uchylenie w całości ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu serwisowania i naprawy silników lotniczych w Ś. na działkach w obrębie ewidencyjnym [...] i [...]". W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na uzasadnienie wniosku powołano szereg przepisów prawa międzynarodowego oraz prawa Unii Europejskiej mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano, że wstrzymanie realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie na obecnym etapie poprzedzającym rozpoznanie skargi, bowiem następstwem wydania zaskarżonej decyzji będzie postępowanie dotyczące uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, w którym to krąg stron postępowania jest ograniczony. Dalej skarżący podają, że tym samym konieczne jest odejście od wyrażanego niekiedy w orzecznictwie poglądu, iż skoro decyzja ta samodzielnie nie daje jeszcze prawa do rozpoczęcia przedsięwzięcia, to jej wykonania nie można wstrzymać. Przyjęcie takiego stanowiska – zdaniem pełnomocnika skarżących – powoduje w konsekwencji, że prawo do sądu w sprawach z zakresu ochrony środowiska jest iluzoryczne. W odniesieniu do przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji podkreślono, że o ile należy uznać, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej jest co do zasady dopuszczalne, to wykonanie jej rozumiane jako wydanie na jej podstawie pozwolenia na budowę oraz rozpoczęcie budowy spowoduje bez wątpienia trudne do odwrócenia skutki. Tym samym wydanie pozwolenia na budowę omawianej w skardze inwestycji będzie skutkiem trudnym (jeśli nie niemożliwym) do odwrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek jako bezzasadny podlegał oddaleniu. Stosownie do treści art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w razie wniesienia skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej wyrażonej w powołanej ustawie wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka, określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy zaskarżony akt zostanie wykonany. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem utrwalonego w doktrynie i judykaturze stanowiska zasadniczo należy podkreślić, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne i nadaje się do wykonania, przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. Treść takiej decyzji polega wyłącznie na wskazaniu pewnych wymogów dotyczących ochrony środowiska, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć bezpośrednio związanych z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, natomiast jej wydanie następuje istotnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym dopiero ten ostatni akt, a nie decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania formułuje określone obowiązki i prawa, które nadają się do wykonania (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Po 258/17; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r, IV SA/Wr 2124/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2016 r., II SA/Wr 339/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Wr 337/17; postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 3139/13; postanowienie NSA z dnia 24 maja 2012 r., II OZ 431/12; postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II OSK 286/12, postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r., II OZ 742/08; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2009 r., II OSK 715/09; orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy zauważyć, że decyzja środowiskowa nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Sam podnoszony przez skarżących fakt obawy możliwości podjęcia w przyszłości aktów administracyjnych, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego nie stanowi okoliczności uzasadniającej udzielenia ochrony tymczasowej. Nie można bowiem przyjąć, że istnienie w obrocie prawnym decyzji środowiskowej wiąże się z automatyzmem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe stwierdzić należy także, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia stanowiska skarżących, że wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy rozumieć jako wydanie na jej podstawie pozwolenia na budowę oraz rozpoczęcie budowy. W związku z tym uwzględniając powołane wyżej kwestie wykonalności zaskarżonej decyzji nie sposób uznać, aby skarżący uprawdopodobnili w uzasadnieniu zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Na marginesie wskazać należy, że nieuprawnione jest twierdzenie, że odmowa wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji ogranicza w sprawach dotyczących ochrony środowiska prawo organizacji ekologicznych do sądu, bowiem skardze nadany zostanie dalszy bieg, skutkujący wydaniem końcowego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych względów na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 5 p.p.s.a. odmówiono wstrzymania wykonalności decyzji.