II SA/Wr 487/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. K. o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia. S. K. reprezentowana przez adwokata K. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wniosku, wskazano że wykonanie ww. postanowienia wiąże się z realnym niebezpieczeństwem wyrządzenia po stronie S.K.znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca kwestionuje bowiem w niniejszym postępowaniu zasadność nałożenia na nią grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, jak i samo prowadzenie wobec niej postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymuszenia realizacji nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia (...) marca 1994 r. Ponadto skarżąca wskazuje, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu jej trwałej niewykonalności od chwili jej wydania. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazuje, że w razie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia, wyłącznie realizacja obowiązku wymienionego tytułem wykonawczym może uchronić skarżącą przed stosowaniem wobec niej przedmiotowej grzywny i wykonaniem zastępczym oraz przymusowym ściągnięciem grzywny i kosztów postępowania egzekucyjnego. Z kolei dobrowolna realizacja obowiązku, abstrahując od okoliczności, że pozostaje on nieskonkretyzowany i niewykonalny, niewątpliwie spowoduje nieodwracalne skutki faktyczne i prawne. Rozbiórka bliżej nieokreślonych budynków wiązałaby się z utratą nakładów finansowych poniesionych na ich realizację oraz poniesieniem dalszych kosztów celem wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia. Skarżąca wskazuje, że szkoda objęłaby nie tylko stratę z tytułu materiałów wykorzystanych przy wzniesieniu budynków oraz wynagrodzenie fachowców, którzy pracowali przy jej realizacji, ale także dalsze środki finansowe związane z koniecznością zaangażowania specjalistów z zakresu budownictwa celem wykonania rozbiórki. W ocenie skarżącej realizacja rozbiórki pociągałaby za sobą skutki, które raz zaistniałe powodują trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego mógłby nastąpić tylko po dłuższym okresie czasu i przy zaangażowaniu stosunkowo dużych sił i środków. Reasumując skarżąca wskazała, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków i wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o wstrzymanie obejmował postanowienie organu I instancji, jednak mając na uwadze, że zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) lutego 2019r. nr (...)przyjąć należało, że wniosek dotyczy rozstrzygnięcia organu II instancji. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w część aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Z treści powołanego przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, iż przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest skonkretyzowane niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obie te przesłanki (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964). W analizowanej sprawie należy podkreślić, że nieuiszczenie grzywny w celu przymuszenia w terminie może skutkować zastosowaniem wobec skarżącej wykonania zastępczego (co w istocie przesądza o nieuchronności wykonania obowiązku). Organ egzekucyjny stosujący ten środek doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W przedmiotowej sprawie tytułem wykonawczym został określony obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego oraz budynku garażowego. Na gruncie niniejszej sprawy, nie chodzi więc o ocenę, czy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest słuszne, czy też nie, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane niewykonaniem tego orzeczenia, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi grzywna w celu przymuszenia nie powinna zostać nałożona. Niewykonanie przedmiotowego orzeczenia prowadzi do dokonania rozbiórki budynku gospodarczego oraz budynku garażowego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, które łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed przeprowadzeniem rozbiórki. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków dotyka przede wszystkim inwestora. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, z samej istoty tej czynności powoduje trudne do odwrócenia skutki (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 276/05, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też Sąd, przy ocenie przesłanek uzasadniających wstrzymanie zaskarżonego postanowienia z urzędu wziął pod uwagę charakter obowiązku nią nałożonego. Zatem uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia. Dokonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do zniszczenia części użytych do jego budowy materiałów budowlanych oraz będzie wiązało się z poniesieniem nakładów finansowych. Nadto ewentualny powrót do stanu poprzedniego po wykonaniu takiego obowiązku również będzie wymagał poniesienia dodatkowych kosztów oraz nakładu pracy. W sprawach budowlanych, w których zazwyczaj chodzi o budowę lub rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 29/13; z 5 października 2012 r., sygn. akt II OZ 863/12; z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 385/12 oraz z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1382/11; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że celem instytucji wstrzymania postanowienia jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Sąd, rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, nie ocenia legalności decyzji, nie dokonuje kontroli zawartości skargi. Nie może budzić wątpliwości, że rozbiórka obiektu budowlanego lub chociażby jego części przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona właścicielowi obiektu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. W tym stanie rzeczy, okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają stwierdzenie, że należy wstrzymać wykonanie postanowienia D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 136 131,71 zł. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a, Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, jak w postanowieniu.