II SA/Wr 50/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 r. Nr SKO 4121.74.2023 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi W. Ż. (dalej: skarżący) jest wskazana w sentencji decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) uchyliło decyzję Burmistrza B. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 22 sierpnia 2023 r. (nr IR.6730.15.06.2023.KM) umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji P. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej: spółka) i jedocześnie umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 23 maja 2022 r. organ I instancji odmówił ww. Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] i nr [...] o powierzchni maksymalnej [...] ha, obręb J. Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z 28 lipca 2022 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od decyzji SKO, który wniosła do tutejszego Sądu jedna ze stron postępowania administracyjnego, został oddalony wyrokiem z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 774/22. Akta sprawy z prawomocnym wyrokiem zostały przekazane przez SKO do organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy, 19 kwietnia 2023r. W dniu [...] czerwca 2023 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego grunty rolne i leśne wsi J., która weszła w życie 26 lipca 2023 r. Planem objęty został m.in. teren, którego dotyczył wniosek spółki o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku jako bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego SKO zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchyliło powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Argumentując zasadność uchylenia decyzji I instancji, organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 107 § 1 kpa, który określa elementy składowe decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że jednym z tych elementów jest oznaczenie strony lub stron i tego właśnie elementu zabrakło w decyzji organu I instancji, który nie wskazał, że adresatem tej decyzji była spółka. Decyzja nie wskazywała też, jakie podmioty legitymowały się statusem strony postępowania, w którym została ona wydana. Z tego względu SKO uchyliło to rozstrzygnięcie. W dalszej kolejności SKO wskazało, że rozpatrując odwołanie zobligowane było uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji w II instancji. W związku z tym organ odwoławczy przytoczył treść z art. 4 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej: upzp) i zwrócił uwagę, że zasadniczą przesłanką warunkującą możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 upzp (o ustaleniu warunków zabudowy) jest brak obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała z dnia [...] czerwca 2023 r. dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który swoim zakresem obejmował działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb J. W związku z tym SKO – podobnie jak organ I instancji – na podstawie art. 105 § 1 kpa uznało postępowanie w sprawie wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy za bezprzedmiotowe. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący (zastępowany przez adwokata) decyzji SKO zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nieustalenie kluczowych w sprawie okoliczności, to jest czy umorzenie postępowania przez organ I instancji było prawidłowe – organ bowiem nie ustalił, czy istnieją znaczne rozbieżności pomiędzy wnioskowaną decyzją o warunkach zabudowy a postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji dopuszczenia przez prawo współistnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji określającej warunki zabudowy. Podniesiony został też zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi zauważono, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów odwołania ograniczając się do powielenia argumentacji Burmistrza, co świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem pełnomocnika, nie jest też tak, że jeżeli dla określonego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to wówczas - niejako automatycznie - umarza się postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Obowiązujące przepisy dają bowiem możliwość umorzenia postępowania, ale jedynie w sytuacji, gdy zostanie uchwalony plan, który zawiera inne ustalenia niż planowana decyzja o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie zasadne zatem byłoby umorzenie postępowania, ale jedynie w sytuacji wyraźnych różnic między postanowieniami projektowanej decyzji, a postanowieniami planu gospodarowania przestrzennego. Dlatego organ miał obowiązek zbadania, czy istnieją odmienności między projektowaną decyzją a uchwalonym planem miejscowym. W sytuacji ustalenia, że nie ma wyraźnych odmienności, zdaniem pełnomocnika nie ma też podstaw do umarzania postępowania o wydanie warunków zabudowy. Prawo bowiem dopuszcza współistnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji określających warunki zabudowy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w części, którą umorzone zostało postępowanie pierwszoinstancyjne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (poprzez uchylenie tego aktu), konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd przy tym orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w tak wyznaczonych granicach kognicji nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa, które nakazywałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ani w całości, ani w części. Jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, zostało zainicjowane w 2022 r. wnioskiem spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej. W związku z tym, dla porządku przypomnieć należy, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 sierpnia 2023 r. (por. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U z 2023 , poz. 1688). Zasadnie zatem rozpoznając powyższy wniosek w postępowaniu odwoławczym, SKO uwzględniło dotychczasowe brzmienie przepisów. Prawidłowo także – działając zgodnie z art. 6 k.p.a. - wzięło pod uwagę stan faktyczny i stan prawny terenu przeznaczonego pod inwestycję opisaną we wniosku, jaki obowiązywał na dzień wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Trafnie organ odwoławczy przywołała przepisy art. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Z treści art. 4 ust. 1 wynika bowiem, że co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). Istotę decyzji o warunkach zabudowy określa natomiast przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p, który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z treści tego przepisu wywieść należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wymagana, gdy na skutek inwestycji budowalnej ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu. Jego brzmienie potwierdza wyraźnie też to, co wynika z art. 4 – to jest, że wnioskowana decyzja ma rację bytu tylko wtedy, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie przytoczonych wyżej regulacji prawnych nie powinno budzić żadnych wątpliwości co do relacji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wynika z nich jasno, że te dwa akty wzajemnie się wykluczają. Tylko dla potwierdzenia prawidłowości stanowiska zajętego w skarżonej decyzji wypada przytoczyć poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Zatem uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (zob. wyroki NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11 i z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe ustalenia prawne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w istocie, na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu na którym była przewidywana inwestycja spółki, brak było planu miejscowego. Jednakże w toku postępowania jeszcze przed organem I instancji – podczas ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez SKO decyzji z dnia 23 maja 2022 r. – weszła w życie uchwała z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego grunty rolne i leśne wsi J., w tym także działki o numerach ewid. [...] i [...], których powyższy wniosek dotyczył. Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego organy administracyjne były wręcz zobligowane do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść tej regulacji na tle opisanych wyżej unormowań materialnych nie pozostawia organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego. Trafnie też organ odwoławczy zwrócił uwagę, że bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie jest całkowicie niezależna od woli inwestora, pozostałych stron postępowania czy organu administracyjnego. Od chwili wejścia w życie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który – co wymaga powtórzenia wobec stanowiska zajętego w skardze – wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie mogło być kontynuowane. Z powyższych powodów podnoszone zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz wspierającą te zarzuty argumentację należało ocenić jako całkowicie chybione. W szczególności nie znajduje potwierdzenia, w brzmieniu przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p., stanowisko pełnomocnika skarżącego, że przepisy dają możliwość umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ale jedynie w sytuacji, gdy zostanie uchwalony plan, który zawiera inne ustalenia niż planowana decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.