II SA/Wr 505/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2009r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie belek stropowych i remoncie części stropu nad piwnicą I. oddala skargę II. przyznaje adwokatowi M. S. – W. od Skarbu Państwa kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt złotych osiemdziesiąt groszy) w tym 240 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 52,80 zł tytułem podatku VAT – 22%. Decyzją nr 133/98 z dnia 27.05.1998r. Prezydent Miasta J. G. na podstawie art. 61 i 66 ust. 1 prawa budowlanego nakazał, w związku z przedłożeniem przez K. P. ekspertyzy technicznej stropu piwnicznego zlokalizowanego w narożniku północno- zachodnim budynku przy ul. [...] w J.G., aby właściciele części wspólnych tego budynku K.J. P., S. K., J.H. G., wykonali prace remontowo- zabezpieczające określone w tej ekspertyzie w celu poprawienia stanu technicznego tego stropu, zobowiązując ich do prowadzenia prac pod nadzorem osoby uprawnionej oraz niezwłocznego zawiadomienia organu o wykonaniu zaleceń. Od decyzji nie złożono odwołania. Pismem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego wezwał współwłaścicieli do dostarczenia oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania nakazanych robót, pod rygorem zastosowania ar. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Następnie postanowieniem z [...] organ ten na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego nałożył na współwłaścicieli obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego stropu nad piwnicą, a kolejno zlecił opracowanie tej oceny na ich koszt oraz obciążył ich kosztami jej wykonania, a w końcu wezwał ich do wpłacenia tych kosztów. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ na podstawie art. 105§1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie belek stropowych i remoncie części stropu nad piwnicą w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w J. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że według przedłożonej oceny technicznej wykonanie tych robót nie naruszyło elementów konstrukcyjnych budynku, zaś same roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami, dlatego dalsze prowadzenie postępowania w w/w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił nieprecyzyjne określenie części stropu, w której przeprowadzono roboty, powołanie się na ocenę techniczną niedoręczoną skarżącemu, zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego czynności w sprawie zdjęcia stropu ceglanego i remontów stropu wykonanych przez M. G., które wywołały przemarzanie pokoi i uginanie się podłóg. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zarzuty zawarte w odwołaniu ocenił jako bezzasadne, gdyż nie mogło być wątpliwości odnośnie części stropu poddanej ocenie technicznej, organ nie miał obowiązku doręczenia oceny technicznej, z którą ponadto skarżący się zapoznał ,zaś w odniesieniu do innych robót przy stropie właściwy organ wydał decyzję w 1997r. Z treści dołączonej obecnie oceny technicznej wynikał prawidłowy stan techniczny stropu, co nie pozwalało na wydanie decyzji merytorycznej. Organ podkreślił jednak, że postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu zakończyło się decyzją ostateczną z [...]. Wydanie kolejnej decyzji merytorycznej w tej sprawie mogłoby wywołać sankcję z art. 156§1 k.p.a. Z kolei umorzenie postępowania nie było konieczne, gdyż o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku wystarczyło zawiadomić pisemnie. Jednak organ odwoławczy nie mógł orzec o umorzeniu postępowania organu I instancji i należało pozostawić badane rozstrzygnięcie w obrocie prawnym. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzył zarzut pominięcia przez organ faktu demontażu stropu ceglanego, na którym leżały belki podłogowe w dwóch pokojach skarżącego, wskutek czego belki te nie mają oparcia, a pokoje są wyziębione oraz zgłosił zastrzeżenia wobec ostatnio sporządzonej opinii technicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi (k.50) adwokat ustanowiony dla skarżącego zgłosił zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77§1 k.p.a. wskutek pominięcia, że nadal utrzymuje się wadliwy stan techniczny stropu, ponadto art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 105§1 i art. 138§2 k.p.a. oraz art. 10§1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wśród typowych postaci rozstrzygnięć organów odwoławczych w różnych procedurach prawnych występuje tzw. uchylenie zmieniające, jako odmiana orzeczenia reformatoryjnego. Rozstrzygnięcie takie wydaje się wówczas, gdy organ niższy podjął i rozstrzygnął pewną kwestię procesową z urzędu, gdy nie było podstaw lub potrzeby procesowej dla jej rozstrzagania, zatem było ono zbędne. Ograniczając swoje orzeczenie odwoławcze do samego jedynie uchylenia tego zbędnego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy kończy postępowanie w zakresie danej kwestii procesowej, eliminując ten fragment postępowania jako zbędny. Organ nie może się tutaj posłużyć formułą o nieuwzględnieniu żądania strony, którego nie było, skoro rozstrzygnięcie danej kwestii nastąpiło z urzędu. W ramach procedury administracyjnej dopuszcza się wydawanie uchyleń zmieniających (zmiany rozstrzygnięcia przez samo jego uchylenie) przy odpowiednim stosowaniu art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym (art.144 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu odwoławczym pojawiły się w nauce prawa postulaty dopuszczenia tej postaci rozstrzygnięcia, jednak nie zostały przyjęte w orzecznictwie oraz w przeważającym stanowisku nauki. Przeciwnie, pojawiają się licznie tezy prawne, że każde odstępstwo od art. 138 k.p.a. w sformułowaniu rozstrzygnięcia odwoławczego wywołuje jego nieważność na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a.. Stan procesowy nin. sprawy stanowi dobrą ilustrację istnienia niekiedy potrzeby dokonania zmiany decyzji I instancji przez jej uchylenie. Była to bowiem decyzja zbędna, co trafnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, gdyż stosowanie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego w celu wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości organu nadzoru budowlanego odnośnie stanu technicznego obiektu budowlanego jest dopuszczalne także w ramach badania, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Postanowienie z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter procesowy, jest postanowieniem dowodowym wydawanym czy to w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, bądź dopiero mogącym doprowadzić do wszczęcia takiego postępowania. Tym niemniej w orzecznictwie sądowym występuje pojęcie "postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego" (patrz uzasadnienie wyroku sygn. akt. II OSK 1407/05). W tym ostatnim przypadku można by rozważać pogląd, że odpadnięcie uzasadnionych wątpliwości organu powinno wywołać umorzenie tego postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję organu kierował się tymi dwiema okolicznościami co zaznaczył w jej uzasadnieniu, zatem ustaleniem bezprzedmiotowości nowego postępowania z art. 66 prawa budowlanego, gdyby miało zostać wszczęte bądź kontynuowane, o ile czynności organu I instancji uznać za czynności toczącego się postępowania oraz obawą przed wydaniem niezgodnego z brzemieniem art. 138 k.p.a. uchylenia zmieniającego , a przede wszystkim niecelowością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ powinien wyrazić zalecenie zaniechania jakichkolwiek dalszych czynności, co wydawało się nielogiczne. Skoro według organu I instancji toczyło się jakieś postępowanie, co organowi odwoławczemu wydawało się wątpliwe, ale je umorzył, to w omawianej sytuacji procesowej za najbardziej właściwe należało uznać utrzymanie tego umorzenia w mocy. W ocenie Sądu przy takim ujęciu przedmiotu rozstrzygania przez organ, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Wymaga podkreślenia, że organ nadzoru budowlanego badał stan techniczny stropu, nie zaś legalność lub prawidłowość robót budowlanych przy remoncie tego stropu, jak to myląco ujął organ I instancji w decyzji n[...], lecz co utraciło znaczenie prawne wobec jednoznacznej treści decyzji zaskarżonej. Było bezsporne, że organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania w sprawie legalności robót przy remoncie stropu, więc nie mógł go umorzyć i było wysoce wątpliwe, czy prowadził nowe postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu, chociaż prowadził postępowanie "w trybie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego". Jak już zaznaczono, dla usunięcia wątpliwości odnośnie charakteru czynności organu I instancji, skoro już zapadło rozstrzygnięcie o umorzeniu przez niego postępowania, należało je utrzymać w mocy. Odnosząc się do zarzutów skargi można zauważyć, że pozostają one na uboczu istotnej w sprawie problematyki procesowej. O ile zarzuty dotyczą ustaleń na temat stanu technicznego stropu i treści oceny technicznej, to należy przypomnieć, że skarżący był adresatem decyzji nakazującej mu doprowadzenie stropu do należytego stanu technicznego oraz adresatem postanowienia nakazującego mu przedstawienie organu odpowiedniej oceny technicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego stropu zostało zakończone ostateczną decyzją z 1998r. i żadne inne postępowanie w tej sprawie w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych nie może zostać wszczęte bądź zakończone decyzją merytoryczną. Postępowanie w sprawie nielegalnych robót rozbiórkowych byłoby postępowaniem w innej sprawie i nic nie stoi na przeszkodzie jego wszczęcia. O ile skarżący twierdzi, że organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć takie postępowanie, powinien to wyraźnie zasygnalizować bądź temu organowi wyższego stopnia. Tymczasem z dotychczasowych czynności procesowych i pism skarżącego wcale nie wynikało, aby kwestionował prowadzenie przez organ czynności w sprawie stanu technicznego stropu, które prowadza do nałożenia na współwłaścicieli budynku obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W tym postępowaniu organu nie interesuje kto i w jaki sposób wywołał zły stan techniczny obiektu. O ile skarżący wykaże wadliwość sporządzonej ostatnio opinii technicznej i utrzymywanie się złego stanu technicznego stropu, to może jedynie wywołać wszczęcie przeciwko sobie kolejnych czynności organu (nakaz dostarczenia przez skarżącego nowej oceny technicznej, egzekucja w oparciu o decyzję z 1998r.) O ile zaś skarżący dąży do nałożenia obowiązku przywrócenia prawidłowego stanu technicznego stropu na inną osobę i na jej koszt, to w żadnym razie nie uzyska tego rezultatu w toku postępowania organu nadzoru budowlanego prowadzonego na podstawie art. 66 prawa budowlanego (patrz ponadto art. 62 ust. 3, art. 91a a tej ustawy). Uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu, a ponadto zgodnie z art. 250 p.p.s.a przyznał ustanowionemu dla skarżącego adwokatowi koszty nieopłaconej pomocy prawnej. J.T. 20.03.09r.