II SA/Wr 506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz adwokata D. H. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2015 r. G. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 22 grudnia 1994 r. ( nr [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji, której kopię załączył. Z treści tego załącznika wynika, że chodzi o zatwierdzenie lokalizacji remontu linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowy stacji słupowej z powiązaniami liniowymi średniego i niskiego napięcia. Kolegium uznając swoją właściwość wystąpiło do Burmistrza Miasta J. o przesłanie akt sprawy. W odpowiedzi, w dniu 5 lutego 2015 r. organ gminy poinformował, że nie odnaleziono żądanych dokumentów. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. SKO wszczęło na wniosek G. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 grudnia 1994 r. Następnie, Kolegium zwróciło się do wnioskodawcy o przesłanie załącznika graficznego nr 1 do kopii decyzji lokalizacyjnej przesłanej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Kolegium wystąpiło także do A. SA w W. o wskazanie numerów działek na których była lokalizowana inwestycja. W odpowiedzi G. S. podał, że nie jest zobowiązany do przechowywania dokumentacji budowlanej przedmiotowej inwestycji i organ powinien uzyskać ją we własnym zakresie. Natomiast Spółka A. przekazała decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 20 kwietnia 1995 r. udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji ze wskazaniem działek geodezyjnych na których miała być ona zrealizowana. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. SKO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał na okoliczność zaginięcia akt postępowania zwykłego w którym wydana została decyzja z 22 dnia grudnia 1994 r. - o czym poinformował Burmistrz J. w piśmie z dnia 2 lutego 2015r. Kolegium wskazało także na niemożność odtworzenia przedmiotowych akt administracyjnych ze względu na "brak pośrednich dowodów rzeczowych oraz osobowych". Stwierdziło jednocześnie, że podstawą dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być przedłożona przez wnioskodawcę kopia decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 grudnia 1994 r. Ustalenia w powyższym zakresie skład orzekający Kolegium poczynił na podstawie uwzględnionego z urzędu postanowienia własnego z dnia 25 listopada 2009 r. (wydanego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej z 1994 r. wszczętego na wniosek G. S. z 21 stycznia 2009 r. i zakończonego decyzją o umorzeniu tego postępowania z dnia 31 grudnia 2009 r. – przyp. Sądu), w którym stwierdzono, że odtworzenie akt w badanej sprawie nie jest możliwie. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że akta przedmiotowej sprawy zaginęły. Próby uzyskania dokumentów na podstawie których można byłoby odtworzyć treść decyzji nie dały rezultatu. Kopii decyzji nie posiadają uczestnicy postępowania (strony, inwestorzy) ani organ architektoniczno-budowlany , który na podstawie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydał pozwolenie na budowę. Również próba odtworzenia zaginionych akt, na podstawie oświadczeń stron, nie przyniosła rezultatu. Wskazując na ustalenia wynikające z powyższego postanowienia, Kolegium uznało, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu tj. decyzji lokalizacyjnej z 1994 r. – a to wobec faktu zaginięcia akt administracyjnych. Organ stwierdził także, że odtworzenie akt nie jest możliwe. G. S. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego SKO decyzją z dnia 1 czerwca 2015r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 23 kwietnia 2015 r. Rozstrzygając sprawę ponownie, Kolegium miało na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zakres tego postępowania ograniczony jest do badania przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie może stanowić ponownego rozpatrzenia sprawy. Kolegium wskazało także, że załatwienie sprawy przez organ następuje przez wydanie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie. Orzeczeniem kończącym sprawę i nie rozstrzygającym jej co do istoty jest decyzja o umorzeniu postępowania. W ocenie składu orzekającego Kolegium, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej norm procesowych przez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, gdyż zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Organ wyjaśnił, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego powodującego, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę. Zdaniem Kolegium, tak sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 grudnia 1994 r. wszczęte zostało na wniosek podmiotu, który posiadał przymiot strony postępowania. Sprawa nie mogła jednak być zakończona wydaniem decyzji merytorycznej, wobec faktu zaginięcia akt administracyjnych i ustalenia braku możliwości ich odtworzenia. Potwierdza to postanowieniem SKO z dnia 25 listopada 2009 r. nr [...]. Skład orzekający w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podzielił także stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji, że kopia decyzji lokalizacyjnej przedłożona przez wnioskodawcę nie dawała podstaw do uznania, że znana jest treść decyzji Burmistrza J. z dnia 22 grudnia 1994 r. o ustaleniu lokalizacji. Kopia rzeczonej decyzji, mogła być tylko materiałem wyjściowym do ustalenia jej treści. W tej sytuacji zakończenie postępowania przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie zgodne było z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, G. S. wniósł uchylenie decyzji Kolegium z dnia 1 czerwca 2015 r. oraz z dnia 23 kwietnia 2015 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Skarżący podniósł, że Kolegium wezwało go do przedłożenia załącznika graficznego nr 1 do decyzji a nie podjęło we własnym zakresie czynności zmierzających do jego uzyskania – nie zwróciło się do organu, który wydał decyzję, czy też do przedsiębiorstwa przesyłowego. Zdaniem strony, organ naruszył przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r., gdyż decyzja lokalizacyjna została wydana z ich naruszeniem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalanie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego, poparł skargę i zawarte w niej zarzuty. Wniósł również o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że nie zostało ono opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęte została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz winien uwzględniać interes społeczny. W szczególności winien zaś zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. art. 7 k.p.a.). Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe dyrektywy postępowania administracyjnego wiążą organy również w postępowaniach nadzwyczajnych w takim zakresie jaki wynika z charakteru danego postępowania. Nie można bowiem pomijać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi postępowanie nadzwyczajne w którym, w oparciu o zebrane już w sprawie dowody, bez przeprowadzania kolejnego postępowania dowodowego, badane jest tylko, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie sam brak akt postępowania zakończonego decyzją Burmistrza J. z dnia 22 grudnia 1994 r. zatwierdzającej lokalizację inwestycji polegającej na remoncie linii energetycznej niskiego napięcia i posadowienie słupa, nie musi świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy istnieje obiekt budowlany będący przedmiotem tej decyzji, a wydanie i pozostawanie w obrocie prawnym decyzji jest prawdopodobne. Za takim twierdzeniem przemawia fakt istnienia w obrocie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 1995 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji objętej decyzją z dnia 22 grudnia 1994 r., którą Kolegium pozyskało od przedsiębiorstwa przesyłowego, jak też kserokopia przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej przedłożonej przez skarżącego do wniosku. W ocenie Sądu, Kolegium nie przeprowadziło właściwego postępowania wyjaśniającego w zakresie uzyskania decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 22 grudnia 1994 r której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji Kolegium przedwcześnie uznało, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Za niezrozumiałe należy uznać całkowite odrzucenie przez Kolegium kserokopii decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 22 grudnia 1994 r. przedłożonej do wniosku przez skarżącego. Dokument ten, jest co prawda niekompletny – brak załącznika graficznego nr 1 – ale nie oznacza to, że nie może być wykorzystany w postępowaniu zmierzającym dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kolegium uzyskało też informację Burmistrza J., że zaginęły akta sprawy w której przedmiotową decyzję podjęto, jednak informacja ta, nie została poparta żadnymi wiarygodnymi faktami czy też dowodami – jak choćby wskazanie przyczyny zaginięcia (np. zniszczenie akt zgodnie z przepisami dotyczącymi archiwizacji czy też z innych względów np. zdarzeń losowych jak powódź). Sąd nie podważa oczywiście wiarygodności informacji organu gminy, zwraca jednak uwagę, że twierdzenie o zaginięciu akt administracyjnych - których sposób przechowania poddany jest rygorom prawnym wiążącym organy administracji – powinno być wyjaśnione. Nadto trzeba mieć na uwadze, że brak fizyczny akt administracyjnych i oryginału decyzji nie stanowi kategorycznie o jej nieistnieniu w sensie prawnym. Obecnie w orzecznictwie wskazuje się coraz częściej, że taki brak, podlega uzupełnieniu poprzez instytucję odtworzenia akt administracyjnych, przy posiłkowym wykorzystaniu przepisów u.p.p.s.a. lub Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.). Odnotować należy też pogląd, że zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tego dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że w przypadku braku akt w sprawie której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności, należy podjąć czynności zmierzające do ich odtworzenia. Zauważyć zatem należy, że Kolegium dysponowało kserokopią decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 grudnia 1994 r. oraz załącznika nr 2 do tej decyzji – bez załącznika nr 1. Posiadało także uwierzytelnione przez pełnomocnika prawnego A. SA, wskazanie lokalizacyjne z dnia 20 czerwca 1994 r. poprzedzające wydanie spornej decyzji, jak też ksero uwierzytelnionej przez tego samego pełnomocnika kopii decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji z dnia 20 kwietnia 1995 r. W ocenie Sądu, powyższe uwierzytelnione dokumenty przekazane przez przedsiębiorstwo przesyłowe wskazują, że możliwym jest, iż dysponuje ono dokumentacją dotyczącą realizacji spornej inwestycji – w tym także decyzją lokalizacyjną. Kolegium nie wystąpiło jednak do przedsiębiorstwa przesyłowego z zapytaniem o przedmiotową decyzję i związaną z nią dokumentację a jedynie zwróciło się o wskazanie nr geodezyjnych działek na których zrealizowano inwestycję. Twierdząc, że kopia decyzji przekazana przez skarżącego "może być podstawą dla ustalenia treści decyzji", Kolegium nie podjęło jednocześnie żadnych czynności dla uruchomienia procedury odtworzenia akt, a poprzestało jedynie na odwołaniu się do własnego postanowienia z 2009 r., w którym stwierdzono, że odtworzenie akt jest niemożliwie. W związku z tym zauważyć wypada, że postanowienie w przedmiocie odtworzenia akt nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie z 2009 r. na które powołuje się Kolegium, zapadło w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym, co prawda, tej samej decyzji ale przeprowadzonym w zdecydowanie innym stanie faktycznym. Z akt sprawy wynika, że wówczas organy nie dysponowały nawet kserokopią decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 grudnia 1994 r. W obecnym postępowaniu, już na etapie złożenia wniosku, Kolegium uzyskało szereg dokumentów (wcześniej wymienionych), istotnych dla odtworzenia treści decyzji i istotnych dla dokonania jej kontroli. Kolegium uznając, że przedłożone dokumenty nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wobec wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., powinno było podjąć czynności dla uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez próbę ustalenia pełnej treści decyzji w oparciu o inne źródła dowodowe – przy zastosowaniu instytucji odtworzenia akt. Do przeprowadzenia tych czynności organ nadzoru powinien jednak wezwać Burmistrza Miasta J.. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela bowiem w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 27 lutego 2015 r. (sygn.akt II OW 191/14), że stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., zaś obecnie, właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, iż w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu (podobne stanowisko w orzeczeniach NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08, z dnia 21 listopada 2013 r. II OW 109/13 WSA z dnia 16 lipca 2015 r. II SA/Łd 43/15, z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08, (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosując zatem per analogiam art. 290 § 3 u.p.p.s.a., uznać należy, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych jest organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji, z tym zastrzeżeniem, że w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych do załatwienia sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie. Organem, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji spornej inwestycji był Burmistrz Miasta J., zatem w niniejszej sprawie powyższe zastrzeżenie nie znajduje zastosowania. Organ ten nadal istnieje. Reasumując stwierdzić należy, że SKO w W. umarzając postępowanie ze względu na brak decyzji stanowiącej przedmiot postępowania ze względu na jej zaginięcie, nie podjęło wystarczających czynności dla uzyskania odpowiedniej dla przeprowadzania postępowania dokumentacji, zwłaszcza nie zwróciło się do przedsiębiorstwa przesyłowego z zapytaniem o dokumenty którymi w związku z realizowaną inwestycją przedsiębiorstwo dysponuje. W toczącym się obecnie postępowaniu, Kolegium nie skorzystało także z instytucji odtworzenia akt, bezzasadnie odwołując się w tym względzie do swojego postanowienia z 2009 r. Tymczasem ocena zawarta w tym postanowieniu wynikała z innego stanu faktycznego (obecnie przedłożono nowe dowody), a nadto nie pochodziła od organu właściwego. Odwołanie się do tego postanowienia nie było więc wystarczające. W świetle przedstawionych okoliczności zasadny jest więc zarzut zaniechania przez Kolegium przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie niezbędnym dla przeprowadzania w trybie nadzwyczajnym kontroli legalności decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 grudnia 1994 r. Kolegium nie wyczerpało bowiem wszystkich przewidzianych prawem możliwości w tym zakresie. Przypomnieć należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Jak wskazuje się w orzecznictwie, charakteru naruszeń prawa ( stwierdzenia samego naruszenia i oceny jego stopnia) nie można dokonywać bez ustalenia opartego na stosowanych dowodach. Tym samym właściwy organ nadzoru zobowiązany jest do dokonania kompleksowej oceny powyższych okoliczności i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów które uda się w sprawie zgromadzić. Przedwczesne jest stanowisko organu wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania ze względu na brak przedmiotu postępowania. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa skargę należało uznać za uzasadnioną. Z tych też względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 tej ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 19 w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 461).