II SA/Wr 508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka linii elektroenergetycznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Dolnośląski, przywołując przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Powiatu W z dnia [...]r. ([...]) o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] oraz jako działka nr [...], [...], obręb S, gmina S. Przedmiotową decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2007 r. A SA w W, wystąpiły do Starosty Powiatu W o wydanie na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,51 ha w obrębie S, stanowiących własność M J i D J, w celu przeprowadzenia napowietrznej, wielotorowej linii energetycznej 400/100 KV Pasikurowice-Wrocław (Małuszów) oraz o nadanie temu zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, między innymi, że budowa opisanej linii stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a dla wykonania ww. prac, konieczne jest zajęcie pasa o szerokości 90 m (pasa montażowego). Podano również, że według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. nieruchomości położone są w obszarze przebiegu napowietrznej wielotorowej linii energetycznej 400/110 kV Pasikurowice – Wrocław. Właściciele nieruchomości po przeprowadzeniu negocjacji, nie wyrazili zgody na wykonanie prac związanych z budową przedmiotowej linii na ich działkach. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek spowodował wszczęcie dwóch odrębnych postępowań. Jedno z nich objęło będące przedmiotem niniejszej sprawy działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ ustalił, że dla działki nr [...] prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w O księga wieczysta Nr [...] a dla działek nr [...] i nr [...] księga wieczystą Nr [...]. W działach II ksiąg wieczystych jako współwłaściciele wpisani są M J i D J. W toku postępowania przed Starostą przedstawiona została decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. (nr [...]) ustalającą na rzecz A SA z siedzibą w K - J, lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400kV+2x110kV Pasikurowice – Wrocław. W związku z powyższą decyzją pełnomocnik Spółki poinformował organ o zmianie stanu faktycznego, przez objęcie obszaru inwestycji której dotyczy postępowanie postanowieniami ww. decyzji, wnosząc o przeprowadzenie postępowania w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w związku z pkt 78 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu W orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie A SA na przeprowadzenie przez te nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa linii 400 + 2 x 110kV Pasikurowice – Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/100 kV o szerokości 70 m, którego łączna powierzchnia na wszystkich działkach wynosi 0,213 ha (na działce nr [...] jest to pow. 0,0380 ha, na działce [...] – pow. 0,1420 ha, na działce nr [...] – pow. 0,330 ha) oraz lokalizację urządzeń towarzyszących, niezbędnych dla potrzeb eksploatacji linii. W decyzji tej orzeczono również, że przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012. Wskazano nadto, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega w szczególności, na uprawnieniu inwestora do wejścia na teren nieruchomości i wybudowania linii elektroenergetycznej a także późniejszej eksploatacji, natomiast właściciel zobowiązany jest do biernego znoszenia ograniczeń wynikających z niniejszej decyzji - zwłaszcza do znoszenia naruszenia posiadania nieruchomości oraz wstrzymania się od jakiejkolwiek zabudowy w granicach pasa technologicznego. Z kolei inwestor winien wstrzymać się od takiego wykonywania uprawnień wynikających z decyzji, które zakłócałyby lub wpływałyby na prawidłowe i swobodne wykonywanie praw własności do części nieruchomości nie objętych decyzją. Przedmiotowej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od opisanego orzeczenia, współwłaściciele nieruchomości podnieśli szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, które - ich zdaniem - skutkowały wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. Podniesiono zwłaszcza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 została poprzedzona nieostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody; że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją EURO 2012 i nie obejmuje działek będących przedmiotem niniejszego postępowania; że wadliwe jest założenie organu iż na skutek wydania decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, wszelkie dotychczasowe ograniczenia planistyczne (wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) tracą moc. Zdaniem odwołujących się, podmiot na rzecz którego wydano decyzję, nie będąc spółką celową o której mowa w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, nie był uprawniony do przeprowadzenia rokowań. Ponadto organ nie udowodnił, że budowa przedmiotowej linii jest inwestycją celu publicznego. W rezultacie brak było podstaw do podjęcia na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestionowanego rozstrzygnięcia. . Wojewoda Dolnośląski uzasadniając decyzję kasacyjną, będącą obecnie przedmiotem skargi, wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie był uprawniony do orzekania w jednej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Skoro bowiem dla gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] prowadzona jest inna księga wieczysta niż dla działki nr [...], to tym samym – według organu – grunty te tworzą dwie odrębne nieruchomości dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Przedmiot postępowania odnoszący się do dwóch różnych nieruchomości, świadczy o tym, że istnieją dwie odrębne sprawy administracyjne, które powinny być zakończone odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Organ pierwszej instancji mógł – zgodnie z art. 62 k.p.a. - połączyć te sprawy do jednego postępowania, co jednak nie upoważniało go do łącznego orzekania w odniesieniu do dwóch różnych nieruchomości w jednej decyzji. Pomimo takiego połączenia, z uwagi na samodzielność i odrębność spraw administracyjnych, skutkującą między innymi możliwością zaskarżenia w toku instancji wszystkich lub tylko niektórych rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną stron w odmienny sposób, organ winien orzec w każdej sprawie administracyjnej odrębną decyzją. Według ustaleń Wojewody w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono także przepisy art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Na dokonanie tej czynności, wyznaczył jednak stronom postępowania mieszkającym poza siedzibą organu, zbyt krótki, bo czterodniowy (dla właścicieli) i trzydniowy (dla inwestora) termin. Miejsce zamieszkania stron oraz przedmiot postępowania powodują, że nie można tak wyznaczonego terminu uznać za termin realnie umożliwiający wypowiedzenie się w sprawie. Jest to istotne tym bardziej, że w analogicznej sprawie odwołujący się wystąpił o przedłużenie podobnie wyznaczonego terminu, sygnalizując, że jest on zbyt krótki. Wyznaczając zbyt krótki termin dla zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w przedmiocie zgłoszonych wniosków i żądań, organ pierwszej instancji nie zagwarantował stronom (właścicielom i inwestorowi) czynnego udziału w postępowaniu. W konsekwencji naruszono również przepis art. 81 k.p.a., który stanowi swoistą sankcję za złamanie opisanej wcześniej zasady. Co istotne, wada postępowania przed organem pierwszej instancji polegająca na naruszeniu art. 81 k.p.a. nie może być usunięta w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozbawiałoby to stronę prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. De facto strona nie miała bowiem możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przed organem pierwszej instancji. W dalszej części Wojewoda zauważył, że doszło do faktycznego wyłączenia od udziału w postępowaniu A SA z siedzibą w W który był wnioskodawcą postępowania. Decyzja kończąca postępowanie została bowiem skierowana do A SA z siedzibą w K - J. Organ pierwszej instancji wskazał, co prawda, że A SA jest następcą prawnym A SA, jednakże nie wyjaśnił, z czego następstwo to wynika i jaki ma ono charakter. Dokumentacja zawarta w aktach sprawy potwierdza jedynie, (por. w szczególności odpis pełny z rejestru przedsiębiorców sporządzony na dzień 5 marca 2008 r. - nr KRS [...], kopia odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców sporządzony na dzień 13 września 2007 r. - nr KRS [...]), że A SA przejął część majątku C SA w wyniku podziału. Ze wspomnianej dokumentacji wynika także, że A SA w W i A SA są odrębnymi podmiotami, zatem każdy z nich posiada zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego niezbędne jest dokładne wskazanie okoliczności, które spowodowały opisane zmiany w stronie podmiotowej postępowania. Biorąc pod uwagę, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpić ma na rzecz A SA, wykazać należałoby, że następstwo prawne tego podmiotu po A SA, objęło realizację zadań, których dotyczy niniejsze postępowanie. Jest to warunek uznania, że A wstąpił w miejsce A SA w postępowanie. W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do J K -jako do pełnomocnika A SA -npomimo, że osoba ta nie złożyła do akt sprawy dokumentu umocowania do reprezentacji ww. podmiotu, jak również takiego dokumentu nie włączył do akt sprawy organ pierwszej instancji. Starosta nie ustalił również zakresu umocowania innych osób występujących w postępowaniu (jak również w fazie rokowań), uznanych za pełnomocnika inwestora i dopuszczonych do udziału w postępowaniu na różnych jego etapach - w szczególności w oględzinach nieruchomości, rozprawie administracyjnej i do końcowego zapoznania się z aktami sprawy). Skoro nie jest znany zakres i treść ewentualnego umocowania wymienionych osób, to tym samym nie wiadomo, czy doręczenie decyzji przeznaczonej dla inwestora nastąpiło w sposób prawidłowy. Zastrzeżenia Wojewody wzbudziła również sentencja zaskarżonej odwołaniem decyzji. Nie wskazuje ona bowiem w sposób ścisły na zakres zezwolenia udzielonego inwestorowi, a tym samym, nie określa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zezwolenie udzielone przez Starostę Powiatu W A SA (część pierwsza orzeczenia), obejmuje przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości 70 m , oraz lokalizację urządzeń towarzyszących, niezbędnych dla potrzeb eksploatacji tej linii. W dalszej kolejności organ wskazał, że przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. Nr I-Pd-20/09 o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej 400kV+2x110kV Pasikurowice - Wrocław. Rozstrzygnięcie takie, w ocenie organu odwoławczego, nie odpowiada wymogom art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na podstawie powołanego przepisu, organ winien w decyzji określić ściśle zakres ograniczenia prawa, co oznacza, że zakres ograniczenia winien wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak również zakres uszczuplenia władztwa właściciela - i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Tymczasem, w decyzji Starosty nie wskazano urządzeń określonych jako towarzyszące a niezbędnych dla potrzeb eksploatacji linii, jak również nie wskazano na przebieg inwestycji w obrębie działki, odsyłając w tym zakresie do decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, organ rozstrzygający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winien w sentencji decyzji określić to ograniczenie w sposób zrozumiały dla inwestora, dla właściciela nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym. W decyzji ograniczającej prawo własności ustalenie granic czasowych i przestrzennych ograniczenia tego prawa powinno być sprecyzowane, przy czym prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć, takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Stąd też rozstrzygnięcie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie powinno odsyłać do postanowień innej decyzji, gdyż stwarzać to może dla właściciela nieruchomości stan niepewności co do zakresu tego ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 924/09 i WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2010r., sygn. II SAlSz 537/10 i inne). Co więcej, z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie dysponował przywołaną wyżej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r., co oznacza, że organ ten nie zbadał przesłanek ustawowych o których mowa w art. 112 ust. 1 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz świadczy, o nieprzeprowadzeniu szczegółowych wyjaśnień co do zakresu inwestycji planowanej do wykonania na nieruchomości. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski wywiódł również, że organ pierwszej instancji pomimo wniosku pełnomocnika J K o zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, pominął wynikające z tej ustawy regulacje, o czym świadczy nie powołanie przepisów tej ustawy w decyzji oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. pomimo treści art. 34 ww. ustawy, jak też wadliwie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania z naruszeniem art. 34 ust. 2 tego aktu. W decyzji kasacyjnej zgłoszono również zastrzeżenia co do stanu udokumentowania przeprowadzenia rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania, zwracając uwagę, na jawiące się na tle tej dokumentacji wątpliwości związane z przebiegiem rokowań oraz ich zgodnością z wymogami art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, że w myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle uregulowań Kodeksu cywilnego, w tym art. 72, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) mają charakter przygotowawczy i nie oznaczają składania oświadczeń woli. Mówiąc inaczej, rokowania prowadzone są wówczas, gdy strony rozpoczną (i kontynuują) omawianie istotnych warunków przyszłej umowy (por. także wyrok NSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. Akt I OSK 63/09). Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii), a ich celem jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W świetle uregulowania zawartego wart. 124 ustawy rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej ("zgoda" właściciela nieruchomości powinna obejmować pod względem treści wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości). W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Op 543/08, WSA w Lublinie z 31 marca 2009 r., sygn. II SA/Lu 2/09). Podkreślić należy, że wskazane w art. 124 ust. 3 ustawy przeprowadzenie rokowań, zalicza się do przesłanek mających na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu ograniczenie jego praw o jakim mowa w art. 124 (skuteczne rokowania powinny bowiem doprowadzić do zawarcia umowy cywilnoprawnej określającej sposób ograniczenia i jego warunki zgodnie z wolą zainteresowanych stron). Należy mieć bowiem na uwadze, że wspomniane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. W świetle zaś art. 21 Konstytucji RP własność podlega ochronie, a jej odjęcie lub ograniczenie możliwe jest tylko w granicach ustaw co oznacza, że niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów ustawowych zezwalających na ingerencję w to prawo. Konsekwencją ochrony prawa własności i prawa użytkowania wieczystego jest powinność ścisłego przestrzegania reguł postępowania przewidzianych ustawą zezwalającą na ingerencję w to prawo w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2006r., sygn. II SA/Rz 943/05). W dalszych wywodach Wojewoda zaznaczył, że nałożonego na wnioskodawcę w ustawie obowiązku przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie można bagatelizować, stąd też, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, o rokowaniach w rozumieniu art. 124 ust. 3 można mówić tylko wówczas, gdy z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji będzie wynikała rzeczywista wola stron co do załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. IISA/Sz 933/08 i wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 924/09). Zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy wymaga więc dokonania przez organ administracji analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Odnosząc powyższe do badanej sprawy, wskazano, że do wniosku o wydanie orzeczenia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości załączono następującą dokumentację związaną z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wystąpienie do Starosty: trzy protokoły sporządzone w datach 22 lutego 2007 r., 18 kwietnia 2007 r. oraz 29 maja 2007 r. ze spotkań właściciela nieruchomości z I O oraz M C, którzy występowali podczas negocjacji w charakterze reprezentantów inwestora budowy wielotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110/400 kV, jednak bez wskazania podmiotu, który reprezentują, oraz bez załączenia pełnomocnictwa. Z treści protokołów wynika, że właściciel najpierw nie zgodził się na budowę, żądając przesunięcia linii, następnie nie wyraził zgody na proponowaną kwotę odszkodowania, żądając wyższej kwoty. Takie stanowisko podtrzymał również w kolejnym spotkaniu. Ponadto do akt sprawy załączono protokół z dnia 27 lutego 2007r. gdy z właścicielem nieruchomości negocjowali przedstawiciele B działającej w imieniu A SA, oraz protokół z rokowań z dnia 25 maja 2010 r. przeprowadzonych przez przedstawiciela inwestora, podczas których przedstawiono właścicielowi aktualną umowę cywilnoprawną (projektu umowy nie złączono jednak do dokumentów przedłożonych organowi). Analiza ww. protokołów, zdaniem Wojewody, wskazuje, że nie jest możliwe potwierdzenie przeprowadzenia rokowań, które odpowiadałby wskazaniom zawartym w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie na które powołano się wcześniej. W żaden sposób nie wynika z nich bowiem, aby właścicielowi wskazano sposób i powierzchnię zajęcia (cel korzystania z gruntu), rodzaj tytułu prawnego jaki wnioskodawca proponował właścicielowi, czas korzystania z nieruchomości. Z treści protokołów nie wynika również, aby wspomniany w nich projekt techniczny został właścicielowi choćby okazany. To samo dotyczy projektu umowy, który załączony został do wniosku A SA. Z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem wynika jedynie, że strony nie osiągnęły porozumienia w zakresie kosztów korzystania przez A SA z cudzej nieruchomości, nie wynika też by poruszane były jakiekolwiek inne elementy ewentualnej umowy między właścicielami gruntu a inwestorem. Wątpliwości organu wzbudziła również dopuszczalność uznania, że rozmowy z właściciel zostały definitywnie zakończone w 2007 r. Zdaniem organu były one kontynuowane w 2010 r., o czym świadczy przywołany wcześniej protokół z dnia 25 maja 2010 r. Dokument ten pomimo, że dotyczy rokowań, nie zawiera informacji o ich przebiegu i stanowisku zajętym przez właścicieli. Zawiera jedynie oświadczenie D J, że jej mąż reprezentuje ją w rokowaniach, a stanowisko jakie on zajmuje, jest również jej stanowiskiem zaś wszystkie dotychczasowe rokowania były prowadzone za jej wiedzą i zgodą. Na podstawie tego protokołu nie można jednak odpowiedzieć na pytanie, czy rokowania zostały zakończone, czy też nie. Niezależnie od powyższego z akt sprawy nie wynika, czy osoby wymienione w protokołach jako działające w imieniu inwestora, były w istocie upoważnione do reprezentowania go w tych rokowaniach. Nadto protokoły z 2007 r. załączone zostały przez A SA - a więc podmiot, który ostatecznie nie został ujęty jako adresat zaskarżonej decyzji - podczas, gdy kwestia następstwa prawnego A SA po A SA nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy rokowania poprzedzające wszczęcie postępowania prowadzone były przez uprawniony podmiot. Podsumowując dokonane ustalenia, organ drugiej instancji stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień proceduralnych powodujących, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niezbędne jest bowiem przeprowadzenie – przy uwzględnieniu, że postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji obejmuje dwie samodzielne sprawy administracyjne – kompletnego postępowania w trybie przewidzianym stosownymi przepisami, gwarantującego stronom czynny w nimi udział, w toku którego zgromadzone zostaną wszystkie dowody mające istotne w sprawie znaczenie, umożliwiające dokonanie prawidłowych ustaleń, w tym wyjaśnienie wszystkich wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wątpliwości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić krąg stron w sprawach, wyjaśnić kwestie związane z reprezentacją w postępowaniu, następnie uzupełnić i uporządkować dokumentację świadczącą o przebiegu rokowań poprzedzających złożenie wniosku o wszczęcie postępowania (co łączyć powinno się między innymi z ustaleniem zakresu umocowania w tym procesie osób występujących w imieniu inwestora), a następnie dokonać ich oceny. Dalej organ winien dokładnie określić zakres inwestycji planowanej do zrealizowania na nieruchomościach i stosownie do tych ustaleń orzec. W każdej sprawie organ winien orzec odrębną decyzją. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda podał, że decyzja z dnia [...] r. o lokalizacji inwestycji EURO 2012 jest decyzją ostateczną (została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 14 października 2010 r.). Wskazanej wcześniej decyzji Wojewody przysługiwał z mocy prawa rygor natychmiastowej wykonalności, zatem jej postanowienia mogły stanowić podstawę dla wydania decyzji przez Starostę Powiatu W o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Decyzja z dnia [...] r. obejmowała również działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższego nie zmienia fakt, że w ww. decyzji wskazano, że są one położone w Gminie Ś K, co było zgodne ze stanem faktycznym na dzień jej wydania. Dopiero później uległa zmianie nazwa gminy ze Ś K na S. Nadto budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej podlega reżimowi ustawy z dnia 7 września o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Świata w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, gdyż ujęta została w punkcie 78 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dna 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 – jako rozbudowa sytemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji wrocławskiej. Inwestycję tę należy kwalifikować jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił również, że w myśl art. 25 ust 1 ww . ustawy z dnia 7 września 2007r. ustawodawca wprost wyłączył względem przedsięwzięć EURO stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie, to decyzja o lokalizacji inwestycji Euro 2012 stanowi w istocie, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontekście zarzutów odwołania zauważono również, że dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia ostateczności decyzji Wojewody Dolnośląskiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż nie stanowi ona podstawy orzekania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Z przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie wynika natomiast ograniczenie dla realizacji przedsięwzięć Euro 2012 wyłącznie dla spółek celowych, gdyż ustawodawca dopuszcza możliwość realizacji tych przedsięwzięć przez podmioty nie będące spółkami celowymi (art. 2 ust. 1 a). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły A SA z siedzibą w Konstancinie – Jeziornej, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż wydana ona została bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja Wojewody dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie bowiem art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, której to przepisy znajdują zastosowanie do decyzji administracyjnych wydanych w związku z realizacją inwestycji EURO 2012, odwołanie strony od takiej decyzji powinno być rozpatrzone w terminie 14 dni. W niniejszej sprawie strona wniosła odwołanie w dniu 13 września 2010 r. zaś decyzja organu drugiej instancji wydana została w dniu [...] r. Organ drugiej instancji naruszył zatem przepis art. 34 ust.3 ww. ustawy, który to przepis nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy w innym terminie. Wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody Dolnośląskiego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] [...] i [...], [...], obręb S, gmina S, do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy zatem rozważyć, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, tj. konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny, wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można jej rozpoznać. W ocenie Sądu, wskazane w decyzji organu odwoławczego naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 10, art. 40 k.p.a. - spowodowało skutek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, istotne znaczenie. Doprecyzowanie powyższego stanowiska wymaga odniesienia się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to oparte zostało na przepisie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej zwaną u.g.n. Stosownie do ust. 1 tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustęp 1a określa, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei ustęp 3 omawianego przepisu wskazuje, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zdaniem Sądu argumentacja organu odwoławczego - w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji – wskazuje, że Wojewoda trafnie przyjął, że czynność przeprowadzenia rokowań (która poprzedza postępowanie administracyjne i otwiera drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego) w niniejszej sprawie nie została odpowiednio udokumentowana, co do tego, że same rokowania zostały przeprowadzone w sposób, który odpowiada przepisom art. 72 k.c. Z dokumentów dołączonych do podania nie sposób wywieść wniosku, że ujawniona dokumentacja odpowiada kodeksowym zasadom negocjacji, czyli "dialogowi potencjalnych stron umowy, w toku którego następuje stopniowe uzgadnianie jej treści, "ucieranie się" stanowisk (Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, t. II, Suplement, s. 49). Negocjacje polegają bowiem na wzajemnym oddziaływaniu na siebie, dyskusji, przeciwstawianiu własnych interesów każdej ze stron i powoływaniu argumentów wspierających prezentowane przez każdą ze stron stanowisko. Negocjacje to "sytuacja targu" (por. S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego, t. I, s. 549)" - Małgorzata Pyziak-Szafnicka komentarz do art. 72 k.c. LEX 2009. Orzecznictwo sądowe przyjmuje w zasadzie jednolicie, że udokumentowanie przeprowadzenia rokowań we właściwej formie winno dokumentować wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokumentami takimi powinny być pismo zawierające propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy oraz z dowodem doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości wymienionych dokumentów. Jak trafnie zauważył Wojewoda, z załączonych do akt sprawy protokołów z rokowań nie wynika aby właścicielom wskazano sposób i powierzchnię zajęcia nieruchomości, rodzaj tytułu prawnego jaki inwestor proponowałby właścicielom za korzystanie z gruntu i czas korzystania. Ponadto załączone do wniosku o wszczęcie postępowania dokumenty w postaci protokołów z rokowań dotyczyły inwestycji określonej jako "wielotorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 110/400 KV Pasikurowice – Wrocław (Małuszów)". Tak też przedmiotowa inwestycja określona została w samym wniosku złożonym przez A SA z dnia 1 czerwca 2007 r., w którym stwierdzono również, że wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem linii, wymagać będzie zajęcia pasa montażowego o szerokości 90m. W rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej podano natomiast, że ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje w celu realizacji inwestycji polegającej na przeprowadzeniu odcinka linii elektroenergetycznej oraz urządzeń towarzyszących niezbędnych dla eksploatacji tej linii, w ramach inwestycji "budowa linii 400 + 2x110 KV Pasikurowice Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/100 KV Pasikurowiece o pole liniowe 400 kV" w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy 70m. Z powyższego wynika więc, że w decyzji organu pierwszej instancji, inwestycja na rzecz której konieczne było zajęcie nieruchomości określona została inaczej niż we wniosku o wszczęcie postępowania oraz w dokumentach z rokowań załączonych do wniosku. Co istotne, według tych dokumentów ograniczenie korzystania z nieruchomości miało nastąpić zgodnie z planem miejscowym "w pasie technologicznym o szerokości 90 m". W toku postępowania wydana jednak została decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. w sprawie lokalizacji inwestycji Euro 2012, a organ pierwszej instancji stwierdził, że ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z ww. decyzją, przy czym pas technologiczny określony został na 70m. Pomimo wskazanych różnic, organ pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy można przyjąć, że rokowania prowadzone w 2007 r. dotyczyły tej samej inwestycji i takiego samego zakresu ograniczenia (obszaru jaki ma zająć), i czy przedłożone wcześniej dokumenty mogą w takiej sytuacji stanowić dowód potwierdzający spełnienie przesłanki o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiot rokowań musi być tożsamy z przedmiotem i zakresem ograniczenia w decyzji. Z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika jednoocznie, że przeprowadzenie rokowań jest koniecznym elementem poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości a dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku. Postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (będącego wszak formą wywłaszczenia), można zatem wszcząć, dopiero po wykazaniu braku możliwości zajęcia nieruchomości dla realizacji inwestycji w drodze cywilnoprawnej. W konsekwencji zastosowanie art. 124 ust.1 u.g.n. wymaga dokonania przez starostę analizy przebiegu rokowań, dla stwierdzenia, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie, warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Jest to konsekwencja przyjętej w prawie polskim zasady ochrony prawa własności (tak NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. I OSK 924/09, CBOSA). W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy rokowania prowadzone były przez podmiot na rzecz którego orzeczono o ograniczeniu korzystania z nieruchomości i czy przewidywany w tych rokowaniach zakres zajęcia nieruchomości był tożsamy z zakresem zajęcia określonym w decyzji. Z powyższą kwestią, ściśle wiąże się poruszony w decyzji Wojewody problem niewyjaśnienia kwestii ewentualnego następstwa prawnego podmiotu na rzecz którego wydano decyzję, i podmiotu który prowadził rokowania. Wniosek o ograniczenie korzystania z nieruchomości został bowiem złożony przez A SA jeszcze 1 czerwca 2007 r. i w tym zakresie postępowanie zostało wszczęte, a dopiero w dniu 28 maja 2010 r., radca prawny J K wniósł (nie wiadomo w czyim imieniu wobec braku pełnomocnictwa w aktach) o "przeprowadzenie postępowania w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 8, poz. 52)". Z dokumentacji zawartej w aktach wynika jedynie, że A S.A. przejęła część majątku C S.A. skutkiem podziału, a także to, że obie spółki są odrębnymi podmiotami, co każdej z jednostek daje samodzielną legitymację procesową. Jest to jednak okoliczność niewystarczająca dla przyjęcia następstwa prawnego spółki A S.A. dla C S.A. Z tego punktu widzenia również nie sposób przyjąć, aby istniała niewątpliwa tożsamość podmiotów prowadzących czynności negocjacyjne przed złożeniem wniosku i czynności procesowe w toku postępowania. Organ pierwszej instancji kwestii tej nie badał, co wymagałby zgromadzenia dokumentów związanych z podziałem spółek i dokonania ich analizy przy uwzględnieniu regulacji kodeksu spółek handlowych. Niewyjaśnienie przedstawionej powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zbadanie powyższych kwestii było konieczne dla oceny istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących zarówno możliwości uznania - wobec zmiany podmiotu w toku postępowania – następstwa prawnego zarówno w zakresie rokowań jak też w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 1 czerwca 2007 r. Trafnie organ odwoławczy zauważył również, że organ pierwszej instancji, z naruszeniem art. 40 k.p.a., kierował decyzję do osoby która nie przedstawiła pełnomocnictwa do działania w imieniu inwestora, nie podejmując żadnych czynności dla wyjaśniania tej kwestii. Doręczenie decyzji osobie nie legitymującej się pełnomocnictwem prowadzi do naruszenia art. 40 oraz art. 10 k.p.a. Można też zgodzić się z Wojewodą, że przedmiotem postępowania były dwie nieruchomości. Na gruncie sprawy związanej z wywłaszczeniem nieruchomości uzasadniony wydaje się pogląd prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość gruntową, wobec czego graniczące ze sobą działki, nawet należące do tego samego podmiotu, stanowią odrębne nieruchomości, jeżeli co najmniej dla jednej z nich prowadzona jest księga wieczysta (por. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2009 r. I OSK 165/09, z dnia 25 listopada 2005 r. I OSK 181/05, Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 30 października 2003 IV CK 114/02, z dnia 30 maja 2007 IV CSK 56/07 oraz w wyroku z dnia 26 grudnia 2006 IV CSK 229/06). W takiej sytuacji Wojewoda prawidłowo przyjął, że każda nieruchomość stanowi odrębny przedmiot postępowania, a to kreuje odrębną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. wyłącznie dla danej nieruchomości. Każda sprawa administracyjna powinna zaś być załatwiona odrębną decyzją, co nie wyklucza jednak łącznego prowadzenia spraw w trybie określonym w art. 62 k.p.a. (współuczestnictwo formalne). Również uchybienie w tym względzie uzasadniło uchylanie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podzielić również wypada pogląd Wojewody, że decyzja zezwalająca na trwałą ingerencję w prawo własności właściciela do gruntu musi być na tyle precyzyjna i nie wymagająca interpretacji, aby nie dopuścić do sporów w toku jej realizacji, w przeciwnym wypadku narusza art. 107 § 1 k.p.a. Reasumując, organ odwoławczy wykazał – zdaniem Sądu - że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych bez których niemożliwe było prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W takiej sytuacji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było uzasadnione, a sama kwestionowana decyzja mieściła się w porządku prawnym. Wobec podniesionego w skardze zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa przez organ drugiej instancji, ze względu na załatwienie sprawy z naruszeniem art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, stwierdzić należy, że uchybienie 14 dniowemu terminowi do rozpatrzenia odwołania, które w sprawie niewątpliwie miało miejsce, nie mogło stanowić podstawy dla stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie poglądów za brak podstawy prawnej o której mowa ww. przepisie należy rozumieć sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej – brak było w ogóle podstawy prawej do wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie w której przewidziana jest inna forma działania, gdy wydanie decyzji nastąpiło na podstawie aktu nie będącego aktem powszechnie obowiązującym (por. NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 275/00, LEX nr 54178). W niniejszej sprawie żadna z tego rodzaju sytuacji nie miała miejsca. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej mogą też świadczyć przypadki naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym np. rozpoznanie odwołania niepodpisanego przez stronę, wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji, podjęcie decyzji odwoławczej na podstawie przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istota znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" sprowadza się jednak do stwierdzenia, że albo nie ma przepisu prawnego który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck, Warszawa 2006, s.740-7411). W świetle przywołanych wyżej poglądów, fakt wydania decyzji odwoławczej po terminie określonym w przepisie art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie może być kwalifikowany jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Termin o którym mowa ma bowiem charakter terminu instrukcyjnego (podobnie jak termin określony w art. 35 k.p.a.) co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu odwoławczego możliwości orzekania w sprawie. Tym samym wydanie decyzji odwoławczej po upływie terminu zakreślonego w art. 34 ust. 3 wcześniej przywołanej ustawy, nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu stosownie do treści art. 151 u.p.p.s.a.