I OSK 165/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 586/08 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Na wniosek M. i J. K. z dnia [...] września 2003 r. wszczęte zostało postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), dotyczące nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości położonej w Koszalinie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4857, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezydent Miasta Koszalina odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności ww. nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1336/05, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. i J. K., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2005 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 123/07) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] września 2004 r. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wnioskodawcy wezwali Prezydenta Miasta Koszalina do wykonania wyroku Sądu z dnia 18 kwietnia 2007 r., tj. do wydania decyzji w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności ich nieruchomości. W odpowiedzi organ I instancji poinformował wnioskodawców, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175 poz. 1459) i zgodnie z jej art. 8 do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Jednocześnie wskazał, że nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem, bowiem decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., na wniosek stron, zatwierdzony został projekt podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr [...] i [...], a także, że z dniem [...] marca 2005 r. odłączono z księgi wieczystej nr [...] działkę nr [...] i założono dla niej odrębną księgę wieczystą nr [...], a w dziale II tej księgi jako współużytkowników wieczystych wpisano M. i J. K. W wyniku dokonanego podziału powstały więc dwie odrębne nieruchomości, tj. działka nr [...] zabudowana na cele mieszkaniowe, objęta księgą wieczystą nr [...], oraz działka nr [...] zabudowana na cele usługowe, objęta księgą wieczystą nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezydent Miasta Koszalina umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia jako bezprzedmiotowe, uznając że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że zakończenie postępowania możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Prezydent Miasta Koszalina, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wskazując, że nieruchomość ta zabudowana jest na cele usługowe. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Organ wskazał, że wobec zróżnicowanego przeznaczenia działek nr [...] i [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekł o prowadzeniu odrębnych postępowań w stosunku do każdej z nich. Wobec faktu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zabudowana jest na cele usługowe, nie są spełnione ustawowe przesłanki uprawniające do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odwołaniu od decyzji skarżący wskazali, że zabudowa ich nieruchomości ma charakter wielofunkcyjny, w tym również mieszkaniowy, a ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy nie zaznaczył, że przeznaczenie nieruchomości na cel mieszkaniowy musi być wyłączne. Ponadto wskazali, że podział nieruchomości jest sztuczny i został spowodowany bezprawnym działaniem organu I instancji, który zmusił skarżących do podziału nieruchomości na dwie części, a okoliczność ta została pominięta w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazało, że możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności dotyczy wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Tymczasem działka nr [...] w rejestrze gruntów zapisana jest jako inne tereny zabudowane, w odróżnieniu od sąsiedniej działki nr [...], która w rejestrze gruntów oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe. Zatem prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie może być przekształcone w prawo własności. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli M. i J. K., zarzucając aktowi naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazali, że to organ w sposób nieuprawniony podzielił nieruchomość będącą przedmiotem wniosku. Podnieśli, że organ dokonał sztucznego podziału nieruchomości na dwie części, z których jedną działkę (nr [...]) przekształcił, a w stosunku do drugiej (nr [...]) odmówił przekształcenia. Tymczasem ustawodawca w art. 1 ust 1 ustawy wskazał, że przedmiotem przekształcenia jest nieruchomość, a nie jej część. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w trakcie trwania postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] podzielona została na wniosek skarżących na działkę nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym i działkę nr [...], zabudowaną budynkiem usługowym. Następnie odłączono z księgi wieczystej nr [...] działkę nr [...] i urządzono dla niej odrębną księgę wieczystą nr [...]. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że wniosek o przekształcenie dotyczy dwóch odrębnych nieruchomości, wydzielonych z nieruchomości oznaczonej pierwotnie nr [...] i wydały odrębne decyzje w stosunku do każdej z nich. Odnosząc się do zarzutu, że działki, pomimo podziału i prowadzenia odrębnej księgi wieczystej dla każdej z nich, nadal stanowią jedną nieruchomość z dominującą zabudową mieszkaniową, Sąd I instancji podniósł, że z art. 46 § 1 k.c. wynika, iż część powierzchni ziemskiej stanowi nieruchomość gruntową, jeżeli została wyodrębniona fizycznie i prawnie w taki sposób, że może być traktowana w obrocie prawnym jako samodzielny przedmiot. Do takiego wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej może dojść również na skutek założenia dla niej księgi wieczystej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, który polega na stwierdzeniu wpisem w dziale drugim księgi, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w dziale pierwszym księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości ile ksiąg wieczystych, ponieważ w myśl art. 24 tej ustawy, dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem dwie działki gruntu, należące do tego samego właściciela, dla których prowadzone są dwie księgi wieczyste, stanowią dwie nieruchomości gruntowe. Zasadnie zatem organy uznały, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że działki pozostające w użytkowaniu wieczystym skarżących stanowią dwie odrębne nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy wskazał, że przekształceniu podlegają tylko nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, a nie na inne cele, to nie ma w aktualnym stanie prawnym podstaw do uwzględnienia wniosku stron odnośnie do działki nr [...], zabudowanej na cele usługowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2008 r. skargę kasacyjną wnieśli M. i J. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu: 1/ naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (jako przesłanka określona w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez odmowę przekształcenia części nieruchomości, tj. działki nr [...], w sytuacji, gdy skarżący dysponują prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2001 r., SA/Sz 298/2000, oraz wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., I OSK 74/06, w którym Sądy prawomocnie potwierdziły przysługujący skarżącym status następców prawnych co do całości działki nr [...], w tym do działki nr [...], powstałej w wyniku podziału geodezyjnego; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść wyroku (jako przesłanka określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a polegający na przyjęciu, iż nieruchomość skarżących nie spełnia kryterium przedmiotowego, określonego w art. 1 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy skarżący dowiedli, że większość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], przeznaczone było i jest na funkcję mieszkalną, co uzasadnia stwierdzenie, że cała nieruchomość, w tym działka nr [...], powinna być zakwalifikowana jako nieruchomość przeznaczona na cele mieszkalne. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że podział całej nieruchomości (działki nr [...]) na dwie działki (o numerach [...] oraz [...]) ma znaczenie prawne dla prawidłowego rozpoznania wniosku. W ocenie kasatora organ dokonał sztucznego podziału jednej nieruchomości, będącej w ich użytkowaniu wieczystym, na dwie części, z których jedną działkę (nr [...]) uznał za zabudowaną na cele mieszkaniowe, a w stosunku do drugiej części, stanowiącej działkę nr [...], odmówił przekształcenia, gdyż uznał, że jest przeznaczona na cele usługowe. Tymczasem ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy wskazał, iż przedmiotem przekształcenia jest nieruchomość, a nie jej część. W ocenie składających skargę kasacyjną odróżnienia wymaga samo prawo do przekształcenia od warunków, czy też przesłanek jego dokonania. Wymóg zabudowania lub przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele. Organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie wprowadzać przesłanek, których nie przewidział ustawodawca. O statusie prawnym nieruchomości decyduje stan prawny nieruchomości na dzień złożenia wniosku. Kasator stwierdził, że przesłankę zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe lub przeznaczenia jej na takie cele ustawodawca wprowadził właśnie z tego względu, że praktycznie większość nieruchomości zabudowanych czy przeznaczonych na te cele jest jeszcze wykorzystywana dodatkowo, właśnie np. na cele usługowe. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie prawa przekształcenia użytkowania wieczystego do nieruchomości wyłącznie wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, to niewątpliwie zamiar ten zostałby wyrażony wprost. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że działki gruntu nr [...] i [...] są jedną nieruchomością, mimo założenia dwóch ksiąg wieczystych. W myśl art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami (gruntami) są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębne przedmioty własności. Wyodrębnienie tych prawnie samoistnych części następuje przez oznaczenie granic, które są środkiem skonkretyzowania nieruchomości. Tak więc nieruchomość obejmuje część powierzchni ziemi, a decydujące znaczenie z punktu widzenia każdej nieruchomości ma kryterium fizyczne i kryterium prawne, umożliwiające jej wyodrębnienie. W odniesieniu do powierzchni ziemskiej w obrocie prawnym funkcjonują dwa pojęcia tj. nieruchomość (definicja zawarta w k.c.) oraz działka gruntu. Przepis art. 4 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, iż pod pojęciem działki gruntu należy rozumieć ciągłą część powierzchni ziemskiej, stanowiącą część lub też całość nieruchomości gruntowej. W świetle definicji zawartej w Prawie budowlanym nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek gruntu, a działki te nie muszą posiadać jednorodnego charakteru, aby tworzyły nieruchomość. Nieruchomością jest teren stanowiący własność jednego podmiotu, otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów, bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali ponownie, że podział nieruchomości na dwie odrębne działki jest sztuczny, gdyż skarżący zostali do niego zmuszeni. Nastąpiło to w sytuacji, kiedy Miasto Koszalin zakwalifikowało całą nieruchomość położoną przy ul. [...], jako tereny zabudowy innej, a nie mieszkaniowej, co skutkowało znacznym wzrostem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Z podziału geodezyjnego wynika, iż tylko 1/4 nieruchomości skarżących stanowią tereny innej zabudowy. Tak więc skoro aż 3/4 nieruchomości użytkowana jest na cele mieszkaniowe, a tylko pozostała, nieznaczna jej część, służy innym celom, to cała nieruchomość spełnia kryterium ustawowe, czyli jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podnieść należy, nie może przynieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Nie sposób bowiem uznać, by wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut, określony jako "błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść wyroku", został prawidłowo sformułowany. W zarzucie tym nie wskazano na żaden przepis p.p.s.a., regulujący postępowanie przed sądami administracyjnymi, czy chociażby przepis k.p.a., określający zasady postępowania przed organami administracji publicznej, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchybił. Brak ten, oprócz wadliwości sformułowania podstawy kasacyjnej, nie pozwala również w żaden sposób ocenić, czy rzekome naruszenie mogło mieć jakikolwiek, nie mówiąc o istotnym, wpływ na wynik postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może być uznany za zasadny. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., FSK 2660/04, niepubl.). Oznacza to, że dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego, powołanego we wniesionym środku odwoławczym, miarodajny jest stan faktyczny sprawy będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Stawiając zaś Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że polegał on na błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 - dalej ustawa). Należy zatem wskazać, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści bądź znaczenia danej normy prawnej. Natomiast zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, jest niewłaściwym stosowaniem prawa. Wobec tego kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest elementem stosowania prawa, a nie jego wykładni. Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobata Sądu I instancji dla poglądów organów obydwu instancji o niemożności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] pozbawiona jest cech wadliwości. Stosownie do wskazanego art. 1 ust. 1 zdanie 1 ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W ocenie składających skargę kasacyjną, skoro należąca do nich działka nr [...], sąsiadująca z działką nr [...] (w stosunku do której odmówiono przekształcenia i która zabudowana jest budynkiem motelu), przeznaczona jest na cele mieszkaniowe i jest zdecydowane większa od działki nr [...], to obie działki stanowią jedną nieruchomość, z przeważającą funkcją mieszkaniową. Nie jest bowiem w sprawie decydujący fakt, że obie działki uregulowane są w dwóch różnych księgach wieczystych, a fakt, że należą do jednego właściciela i funkcjonalnie stanowią całość. Pogląd taki nie zasługuje na aprobatę. Zarówno w orzecznictwie, jak i jak też w doktrynie, dominujące jest stanowisko, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość gruntową, wobec czego graniczące ze sobą działki, nawet należące do tego samego podmiotu, stanowią odrębne nieruchomości, jeżeli co najmniej dla jednej z nich prowadzona jest księga wieczysta. W wyroku z dnia 24 listopada 2005 r., I OSK 181/05, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował zasługujący na pełną aprobatę pogląd, że pod pojęciem nieruchomości gruntowej rozumie się grunt wraz z częściami składowymi (z wyłączeniem budynków i lokali), jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą (...). Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej. W tej kwestii wypowiadał się także niejednokrotnie Sąd Najwyższy. W jednym z orzeczeń wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 1 ustawy a dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (...). Punktem wyjścia dalszych rozważań powinno być zatem wyjaśnienie znaczenia pojęcia nieruchomości gruntowej, gdyż przesądza ono, czy graniczące z sobą działki należące do tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Nieruchomością gruntową - zgodnie z art. 46 § 1 k.c. - jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (...). Zawarta w tym przepisie definicja nieruchomości gruntowej jest jedyną definicją obowiązującą w całym systemie prawa cywilnego, wobec czego odnosi się też do instytucji ksiąg wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 u.k.w.h.). Przepis art. 46 § 2 k.c. stanowiący, że prowadzenie ksiąg wieczystych regulują odrębne przepisy, nie jest dostatecznym argumentem na rzecz tezy, że przedmiot ksiąg wieczystych nie pokrywa się z nieruchomością gruntową w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Wręcz przeciwnie, przez nawiązanie do instytucji ksiąg wieczystych unormowanej poza kodeksem cywilnym, zawiera on w istocie wskazanie, że zarówno w art. 46 § 1 k.c., jak i w odrębnych przepisach regulujących prowadzenie ksiąg wieczystych chodzi o tę samą nieruchomość. Trzeba zgodzić się z argumentem przytaczanym w nauce prawa, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Odmienne ujęcie tego zagadnienia byłoby zresztą równoznaczne z przekreśleniem funkcji ksiąg wieczystych. Trzeba dodać, że uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2003 r., IV CK 114/02). Konkludując, należy uznać, że dwie graniczące z sobą działki gruntu należące do tego samego właściciela, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Jeżeli natomiast dla takich działek jest prowadzona jedna księga wieczysta, stanowią one - w rozumieniu powołanego przepisu - jedną nieruchomość gruntową. Podobnie wypowiadał się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., IV CSK 229/06, w postanowieniu z dnia 30 maja 2007 r., IV CSK 56/07, w wyroku z dnia 26 lutego 2003, II CKN 1306/00. Przyjmując zatem takie rozumienie pojęcia nieruchomość uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 1 ust. 1 ustawy i zasadnie uznał, że działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość. Skoro zatem działka ta zabudowana jest budynkiem motelu i przeznaczona jest na usługi, to nie spełnia warunku "przeznaczenia na cel mieszkaniowy", co oznacza z kolei, że zaistniały w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie normy art. 1 ust. 1. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezrozumiałe jest powoływanie się przez wnoszących skargę kasacyjną na wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych wydanych w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego należącej do nich nieruchomości., przede wszystkim zaś na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., I OSK 74/06. W wyroku tym NSA ocenił, że można skarżących uznać za następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lip0ca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Tymczasem w rozpatrywanej obecnie sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w myśl jej art. 8. Kwestia następstwa prawnego na gruncie tej ustawy nie miała w sprawie znaczenia, nie stanowiła bowiem jakiejkolwiek przesłanki warunkującej wydanie pozytywnej dla stron decyzji. Niekwestionowany jest bowiem fakt, że w dniu wejścia w życie ustawy wnioskodawcy byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.