II SA/Wr 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2018r. sprawy ze sprzeciwu W. F. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego oddala sprzeciw. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]roku nr[...], nakazano W.F.-jako inwestorowi - rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R., gmina D. Jako podstawę nakazu organ wskazał art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Odwołanie od tej decyzji złożył W. F. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. F. od opisanej decyzji uchylił ją i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli z dnia [...] roku wynika, że na działce nr [...] przynależnej do W.F. zrealizowano roboty budowlane polegające na wykonaniu zbiornika wodnego, poszerzeniu - udrożnieniu rowu. Według oświadczenia W.F., ten zbiornik został wykonany ok. 7 lat temu, a ostatnio "poprawiane" były tylko brzegi. Woda ze zbiornika odprowadzana jest rowem w kierunku północnym. Ponadto na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy nietrwale związany z gruntem, w którym zamontowany jest piec na paliwo stałe. Według oświadczenia W.F. na te roboty budowlane inwestor posiada stosowne zezwolenia. Dodatkowo poinformował, że odpływ, który idzie w kierunku północnym został zasypany przez J. W. Pismem z dnia [...] roku PINB w Powiecie W. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w R., gmina D. Z protokołu oględzin z dnia 22 kwietnia 2016 roku wynika, że na tej działce zlokalizowany jest m.in. budynek gospodarczy nietrwale związany z gruntem, do którego przylega od strony południowej wiata o konstrukcji drewnianej. Wymiary 5,0 m x 6,0 m. Budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, wymiary 4,0 m x 4,0 m. Ściany z blachy stalowej wypełnionej watą szklaną. W budynku gospodarczym znajduje się piec na paliwo stałe. Budynek nie posiada żadnej instalacji wewnętrznej. Przylegająca wiata o konstrukcji drewnianej pokryta jest eternitem. Dach jednospadowy, brak orynnowania. Inwestorem zarówno budowy budynku jak i wiaty jest W.F. Budowę zrealizowano ok. 2010 r. W trakcie oględzin nie przedstawiono stosownych zezwoleń na te inwestycje. Pismem z dnia [...] roku PINB w Powiecie W. zwrócił się do Starostwa Powiatowego we W. z prośbą o udzielenie informacji czy wydano jakiekolwiek pozwolenie na budowę lub przyjęto zgłoszenie wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości R., gmina D. Opowiadając na to stanowisko Starostwo Powiatowe we W. poinformowało, że nie wydano żadnego pozwolenia na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia wykonania robót budowlanych na działce. W dniu 14 lipca 2017 roku PINB w Powiecie W. wydał postanowienie nr [...], nakładające na W.F., jako inwestora samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w R., gmina D., obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się zaskarżonego postanowienia: 1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczego - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych; 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na to postanowienie zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie wniósł W.F. Dnia [...] roku PINB w Powiecie W. wydał decyzję nr [...], nakazującą W.F. - jako inwestorowi - rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R., gmina D. Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniósł W.F. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa stwierdził co następuje. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który brzmi następująco: "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej." Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., jeżeli budowa jest zgodna: z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jeśli natomiast legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 49b ust. 2 ustawy obwarowania wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97, LEX nr 46680. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż nakaz rozbiórki możliwy jest dopiero wtedy, gdy samowola budowlana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem PINB w Powiecie W. przedmiotowy obiekt jest niezgodny z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] roku w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi R., ponieważ dz. nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RP 1 (funkcja wiodąca - grunty rolne). Organ nadzoru budowlanego I stopnia uznał, że w związku z tym, iż na tym terenie wykluczona jest lokalizacja zabudowy m.in. takiej jak budynek gospodarczy - niemożliwe jest doprowadzenie rzeczonego obiektu do stanu zgodnego z prawem. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak, iż § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały wyklucza jedynie lokalizację zabudowy zagrodowej, obiektów hodowlanych oraz innych obiektów związanych z produkcją rolniczą. W tym miejscu wskazać należy, iż w sprawie budynek gospodarczy nie może zostać zakwalifikowany do żadnej z wymienionych kategorii, a co za tym idzie zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności umożliwić zalegalizowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów lub oświadczenie o braku woli legalizacji rzeczonego obiektu skutkować będzie jego rozbiórką. Sprzeciw od ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie złożył W. F. W skardze podniósł, że skarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, "bo on niczego złego nie zrobił". Dodał, ze na działce spędza dużo czasu, w kiosku posadowionym na działce przetrzymuje swoje przedmioty do codziennego użytku. W doręczonej sądowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga zatem oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, iż organ pierwszej instancji, w pierwszym rzędzie w prowadzonym postepowaniu będzie zobowiązany ustalić, czy samowola budowlana w zakresie budynku gospodarczego jest zgodna, czy też nie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnia, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji winien dokonać jeszcze raz analizy zgodności budynku z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] roku w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi R. Działka, na której znajduje się kontrolowany budynek znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RP 1, dla którego w planie została pokreślona funkcja wiodąca - grunty rolne. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak, iż zawarte w § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały unormowanie wyklucza jedynie lokalizację zabudowy zagrodowej, obiektów hodowlanych oraz innych obiektów związanych z produkcją rolniczą. Budynek gospodarczy nie może zostać zakwalifikowany do żadnej z wymienionych kategorii, co zdaniem organu odwoławczego skutkuje, że zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że w pierwszym rzędzie należy umożliwić zalegalizowanie budynku gospodarczego. Dopiero nieprzedłożenie wymaganych dokumentów lub braku woli legalizacji obiektu po stronie inwestora będzie skutkować nakazem rozbiórki. Reasumując, zdaniem sądu, na obecnym etapie postępowania, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Suma wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych i prawnych, zdaniem sądu, spowodowała, że, najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe w celu jednoznacznego udzielenia odpowiedzi na pytanie czy konieczne jest istotnie nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, z wykorzystaniem w pełni wymogów z art. 15 kpa. Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał przesłanki zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Marginalnie jedynie można dodać, że, trafnie organ odwoławczy wskazał, że zawarte w odwołaniu argumenty, dotyczące innych obiektów, niż budynek gospodarczy nie mogą być rozważane w tym postępowaniu. Reasumując, wobec nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddalił sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).