II SA/Wr 517/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy, dwóch bloków biogazowni o mocy 5,8 Mwe każdy oraz budowa zakładu produkcji nawozów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740,00 zł (słownie: siedemset czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek podania A. sp. z o.o. z/s we W. z daty 12 września 2011 r., złożonego do Burmistrza Z. S. dnia 15 września 2011 r., w którym wnioskodawca domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa dwóch Bloków Bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy, dwóch Bloków Biogazowni o mocy 5,8 MWe każdy, oraz budowa Zakładu Produkcji Nawozów", w miejscowości K., na działce nr [...], AM-1, obręb [...], gmina Z. Ś.. Po usunięciu przy piśmie z dnia 20 października 2011 r. braków we wniosku (m.in. dostarczeniu kopii mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i dokumentu poświadczającego prawidłowe umocowanie osoby występującej w imieniu spółki), Burmistrz Z. S. pismem z dnia 8 listopada 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dla wyżej opisanej inwestycji. Z uwagi na objęcie części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerem [...] ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego złoża górniczego migmatytu "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. S. z dnia 6 października 2010 r. Nr [...], w którym część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona została pod zieleń ekologiczną wzdłuż rzeki Ś. oraz na użytki rolne, organ I instancji decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części terenu objętego postanowieniami ww. planu. Natomiast postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...], nie objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. Gmina Z. Ś. (na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. do dnia 31 lipca 2012 r.). W piśmie złożonym w dniu 28 listopada 2011 r. Spółka wystąpiła z żądaniem "natychmiastowego wznowienia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W piśmie tym, oraz w dołączonym dokumencie pn. "Aneks do wniosku z 12 września 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy", wskazano jako objętą wnioskiem inwestycję: "Budowę 2 Bloków Bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy oraz budowy Zakładu Produkcji Nawozów na części działki nr [...] w miejscowości K.". Spółka wyjaśniła, że zmiany w pierwotnym wniosku z dnia 12 września 2011 r. wynikają z ustaleń zawartych w przygotowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego i nie spowodują one w żadnym przypadku zwiększenia wielkości, a tym bardziej zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono również, że planowana korekta granic terenu przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na warunki ustalone w prawomocnej decyzji środowiskowej z dnia 13 października 2011 r. Po podjęciu w dniu 10 sierpnia 2012 r. zawieszonego postępowania, decyzją z dnia 1 marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 – dalej także powoływanej jako: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jak również na podstawie art. 104 k.p.a., Burmistrz Z. S. odmówił ustalenia na rzecz A. s. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa dwóch Bloków Bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy, dwóch Bloków Biogazowni o mocy 5,8 MWe każdy, oraz budowa Zakładu Produkcji Nawozów w miejscowości K., powiat Z.S.", na części działki nr [...], AM-1, obręb K., gmina Z.S., ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. W osnowie decyzji wskazał też, że wydane rozstrzygnięcie dotyczy wniosku Spółki z dnia 12 września 2011 r. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Z. S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., strona zażądała jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. W tym względzie wskazano na naruszenie: art. 6 k.p.a. - poprzez nie zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; art. 7 k.p.a. - poprzez poczynienie ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy; art. 10 k.p.a. - poprzez brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na zawieszeniu postępowania; art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie spełnia wymogów prawem przewidzianych. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie. Decyzją z dnia 8 maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za odpowiadające prawu. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 8 maja 2013 r., A. sp. z o.o. zarzucała orzekającym w sprawie organom administracji rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - art. 6 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w sytuacji gdy planowana inwestycja mieści się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; - art. 7 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa towarzyszy i służy funkcjonującym na tym terenie gospodarstwom rolnym zajmującym się uprawą roli i wytwarzaniem płodów rolnych; - art. 10, w zw. z art. 61 § 4 i art. 81 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w powołanym stanie faktycznym i prawnym istniała podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy; - naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych - wyrażonej w art. 9 k.p.a., - naruszenie zasad określonych w art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a., art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie spełnia wymogów prawem przewidzianych; - art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania się przez organu I Instancji do postanowienia Kolegium z dnia 9 stycznia 2013 r. uzupełnionego w dniu 19 stycznia 2013 r. nakazującego wydanie warunków zabudowy do dnia 15 lutego 2013 r. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. oraz art.3 pkt 20a ustawy - Prawo energetyczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym w dniu 30 stycznia 2013 r. reprezentujący Spółkę pełnomocnik, podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. sp. z o.o. z daty 15 września 2011 r. Było ono prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej u.p.z.p). Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sprawie należało też uwzględnić przepisy odrębne zawarte w innych ustawach. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż będące podstawą zarzutów. Przyczyną eliminacji z obrotu prawnego wydanej w niniejszej sprawie zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Burmistrza Z. S. z dnia 1 marca 2013 r. są bowiem uchybienia przepisom proceduralnym. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji naruszył zasadę skargowości wyartykułowaną w art. 61 § 1 k.p.a. i wynikającą z tej zasady regułę związania zakresem sprawy określonym we wniosku. Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że określony podaniem strony zakres postępowania wiąże organ, do którego podanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie może zatem samowolnie ani interpretować, ani zmieniać zakresu tego postępowania. Do czasu zakończenia sprawy decyzją ostateczną tylko strona może zmodyfikować swoje żądanie i w takim wypadku organ ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. W sytuacji gdy strona dołącza do wniosku pismo uzupełniające jego treść lub modyfikuje żądanie wniosku przed podjęciem przez organ administracji jakichkolwiek czynności w sprawie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z treści pism strony, a w razie wątpliwości co do woli strony zobowiązać ją do ich wyjaśnienia (por. E. Klat-Górska, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków., pod. red. L. Klat-Werteleckiej i A. Mudreckiego, Gdańsk 2012, s. 251 oraz wyroki WSA z dnia 27 października 2005 r., II SA/Gd 1951/02, z dnia marca 2011 r. II SA/Kr 130/11, z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1145/10). Zgodnie zatem z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, że ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok NSA z 11 czerwca1990 r. l SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). Naruszenie zasady skargowości poprzez orzekanie bez wniosku, ale także niezgodnie ze zmienionym wnioskiem i poprzestanie na treści pierwotnego żądania bez uwzględniania zamian w zakresie inwestycji, należy uznać za naruszenie prawa procesowego, skutkujące uchyleniem decyzji. Zważyć należy zatem, że strona skarżąca, w okresie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, zmodyfikowała swój pierwotny wniosek, w którym wnosiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, pn.: "Budowa dwóch Bloków Bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy, dwóch Bloków Biogazowni o mocy 5,8 MWe każdy, oraz budowa Zakładu Produkcji Nawozów w miejscowości K., powiat Z.S., woj. D." na działce nr [...], AM-1, obręb K., gmina Z.S.. Wnosząc w dniu 28 listopada 2011 r. żądanie "natychmiastowego wznowienia zawieszonego postępowania administracyjnego", zarówno w treści samego wniosku, jak również w dołączonym do niego piśmie zatytułowanym: "Aneks do wniosku z 12.09.2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy", Spółka wskazała, że złożony przez nią wniosek dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację inwestycji, pn.: Budowa 2 Bloków Bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy oraz budowy Zakładu Produkcji Nawozów na części działki nr [...] w miejscowości K.". Analizowany stan rzeczy prowadzi do wniosku, że po dokonanej zmianie Spółka ograniczyła zakres inwestycji, m.in. rezygnując z budowy dwóch bloków bioelektrowni (bloki nr III i IV). Natomiast z opisu inwestycji zawartego w osnowie decyzji Burmistrza Z. S. z dnia 1 marca 2013 r., nr [...] wynika, że organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w pierwotnej wersji, tj. obejmującej budowę dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy, dwóch bloków biogazowni o mocy 5,8 MWe każdy, oraz budowę zakładu produkcji nawozów. Tego istotnego uchybienia nie dostrzegł i nie ocenił właściwie rozpoznając odwołania organ drugiej instancji. Oznacza to, że wydane przez niego orzeczenie zapadło z naruszeniem § 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prowadzącego do naruszenia zasady skargowości, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą orzekających w sprawie organów było bowiem ustalenie ostatecznego zakresu żądania leżącego u podstaw wniosku o wydanie warunków zabudowy, będącego podstawą wydania późniejszej decyzji administracyjnej. Z powyższych względów oba te orzeczenia należało wyeliminować z obrotu prawnego, z powodu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić okoliczności podnoszone w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.