II SA/Kr 130/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Targi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [....] lipca 2001 r. (data wpływu) [....] S.A. K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [....] - działki oznaczone numerami ewid.: nr nr [....],[....],[....], dla inwestycji polegającej na budowie: magazynu wysokiego składowania (papier, książki, art. przemysłowe i spożywcze), budynku biurowego oraz budynku garażowego na osiem samochodów. Powyższy wniosek [....] S.A. K. został podpisany przez Dyrektora ds. Strategii i Rozwoju A.C. Na wniosku inwestora znajduje się adnotacja podpisana przez A.C. , że wniosek uzupełniono w dniu 24 lipca 2001 r. oraz w dniu 18 września 2001 r. poprzez wskazanie granic terenu inwestycji kolorem czerwonym i literami ABCDEFG-A. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 października 2001 r., znak: [....] ustalił – na wniosek [....] S.A. K. z siedzibą przy ul. [....] - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [....] w K. , dz. nr ewid. nr nr [....],[....],[....] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów: magazynu wysokiego składowania (papier książki, art. przemysłowe i spożywcze), budynku biurowo-socjalnego oraz budynku garażowego na osiem samochodów, wraz ze związanymi z tymi budynkami urządzeniami techniczno-budowlanymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 3 stycznia 2002 r., sygn. akt. [....] po rozpoznaniu odwołania Centrum Targowego w K. Sp. z o. o. od decyzji powyższej Prezydenta Miasta K. z dnia 15 października 2001 r., znak: [....] , uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało w pierwszej kolejności, że wniosek inwestora nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza w aktach brakuje załącznika graficznego do wniosku inwestora określającego granice terenu inwestycji, nie wykazano też, że osoba podpisana pod wnioskiem osoby prawnej jest umocowana do jej reprezentowania. Konieczne jest w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienie kwestii ewentualnego parkingu i zjazdu do projektowanego obiektu usługowego, a także wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią wniosku wskazującego, iż terenem inwestycji są działki położone w K. przy ul. [....] oznaczone numerami ewid.: nr nr [....],[....],[....], , a treścią decyzji organu pierwszej instancji, której wskazano dodatkowo jako teren inwestycji działki nr nr [....] , oraz zapewnienie w związku z powyższym udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Kolegium podniosło, że konieczne jest doręczenie decyzji w sposób pozwalający ustalić, że każda ze stron postępowania ją otrzymała, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne adresowanie jednej przesyłki jednocześnie do kilku osób mieszkających pod tym samym adresem, a w sytuacji stwierdzenia śmierci którejś ze stron postępowania (jedna ze stron zmarła przed wydaniem decyzji pierwszej instancji) należy zapewnić udział w postępowaniu jej następcom prawnym, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Postępowanie sądowadministracyjne ze skargi "[....] " S.A. z siedzibą w K. zostało umorzone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 354/02 w związku z cofnięciem skargi. W wyniku wezwania wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia 5 lipca 2001 r. "[....] " S.A. z siedzibą w K. przedłożyła za pismem z dnia [....] 2002 r.: 1) kopię mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem wraz z wykazem wszystkich działek obejmujących teren inwestycji, 2) opis zamierzenia inwestycyjnego ze wskazaniem, że polega ono na budowie zespołu obiektów magazynowych wysokiego składowania książek, papieru i art. biurowych, art. przemysłowych nieuciążliwych, art. spożywczych wraz z niezbędnym zapleczem socjalnym, budynku biurowego oraz budynku garażowego na osiem samochodów z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji hali i budowie związanych z tymi obiektami urządzeniami techniczno-budowlanymi, takimi jak przyłącze wody, przyłącze kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłącze energetyczne, telekomunikacyjne, budowa wjazdu i wyjazdu z ul. Zakładowej na teren inwestycji, budowę placów manewrowych i parkingów (koncepcję sposobu zagospodarowania terenu przedstawiono na rysunku, obiekt w części magazynowej jednokondygnacyjny, w części biurowej dwukondygnacyjny o wymiarach: długość x szerokość x wysokość 145x50x10m), 3) oświadczenie, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenach przewidzianych w planie zagospodarowania miasta pod zabudowę przemysłową, funkcja użytkowa o przeznaczeniu magazynowym dla art. przemysłowych nieuciążliwych nie jest zakwalifikowana do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, przewidywane zatrudnienie ok. 40 osób, przewidywane zapotrzebowanie na wodę: do celów socjalno-bytowych 2,4 m3/dobę, do wewnętrznego gaszenia pożaru 51/sek., odprowadzenie ścieków bytowych do kolektora przebiegającego w ulicy [....] , wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej w ulicy jw, zapotrzebowanie na energię ok. 80 kW z istniejącego przyłącza na działce inwestora, 4) upoważnienie dla A.B. do reprezentowania "[....] " S.A. z siedzibą w K. w sprawach dotyczących przedmiotowego terenu w zakresie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, uzyskania warunków technicznych, dostawy mediów. Prezydent Miasta K. , ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 20 sierpnia 2002 r., znak: [....] ustalił – na wniosek [....] S.A. K. z siedzibą przy ul. [....] - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [....] w K. , dz. nr ewid. nr nr [....],[....], dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów: magazynu wysokiego składowania (papier, książki, nieuciążliwe art. przemysłowe i spożywcze), budynku biurowo-socjalnego oraz budynku garażowego na osiem samochodów wraz ze związanymi z tymi budynkami urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz przebudowie zjazdu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego: terenu [....] , zatwierdzonego uchwałą Nr 292/92 Rady Miejskiej w K. z dnia 31 lipca 1992 r., (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 14, poz. 162 ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 94/94 Rady Miejskiej w Kielcach z 25 listopada 1994 r., ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Kieleckiego nr 11, poz. 113). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu działki wskazane we wniosku inwestorskim z dnia 5 lipca 2001 r. uzupełnionym w dniu 4 czerwca 2002 r. pod projektowaną inwestycję, zlokalizowane są na obszarze funkcjonalnym oznaczonym w rysunku planu symbolem "30 UH,UG,UK,UA", którego dotyczą następujące ustalenia realizacyjne: Podstawowa funkcja terenu: usługi handlu, gastronomii, kultury i administracji; uzupełniająca funkcja terenu: przemysł, składy, magazyny. Program oraz ustalenia realizacyjne: projektowane centrum targowe miasta K. Biorąc pod uwagę ustalenia obowiązującego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [....] oraz miejsce położenia działek wskazanych przez inwestora, organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami tego planu. W związku z tym, decyzją z dnia 20 sierpnia 2002 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji podkreślając, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazano, że integralną częścią decyzji jest załącznik tekstowy nr 1 i załącznik graficzny Nr 2, w którym przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji. Organ nawiązując do zarzutów zgłoszonych w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Centrum Targowe K. , a mianowicie, że wskazana przez inwestora działka nr ewid. [....] jest własnością PKP i jednocześnie przedmiotem dzierżawy Centrum Targowego stwierdził, iż na etapie ustalania warunków zabudowy kwestie własnościowe nie są badane. Prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor będzie musiał okazać się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji podkreślił także, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołała się Spółka Targi K. (dawniej: Centrum Targowe....) podnosząc, iż zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, tereny objęte wnioskiem inwestorskim są przeznaczone na realizację obiektów handlowych, gastronomicznych, kultury i administracji. Natomiast funkcja pomocnicza tego terenu to przemysł, składy i magazyny. W ocenie strony odwołującej się, zapisy te należy jednakże rozpatrywać przez pryzmat programu zagospodarowania oraz ustaleń realizacyjnych o treści: projektowane centrum targowe miasta K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt: [....] , po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora "[....] " Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 sierpnia 2002 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Art. 40 ust. 1 powołanej ustawy określa, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 43 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ta funkcja decyzji, tj. zgodność z miejscowym przepisem planistycznym, ma istotne znaczenie, skoro z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w kolizji z ustaleniami planu, z drugiej zaś strony sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu powoduje jej nieważność (art. 46a ust. 1 pkt 1). Kolegium podniosło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie zespołu obiektów: magazynu wysokiego składowania (papier, książki, art. przemysłowe i spożywcze), budynku biurowo-socjalnego oraz budynku garażowego na osiem samochodów wraz ze związanymi z tymi budynkami urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz przebudowie zjazdu, jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [....] . Załączony do akt sprawy uwierzytelniony fragment części graficznej obowiązującego planu jednoznacznie wskazuje, że działki wymienione we wniosku przez Spółkę [....] S.A. w K. pod projektowane zamierzenie inwestycyjne położone są bowiem na obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem: 31 UH,UG,UK,UA. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie podał, że jest to obszar oznaczony symbolem: 30 UH,UG,UK,UA. Podkreślić jednakże należy, iż w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo podano ustalenia tekstowe planu dla obszaru, na którym położone są działki wymienione we wniosku inwestorskim. Zgodnie z załączonym do akt sprawy uwierzytelnionym fragmentem części tekstowej planu, obszaru o symbolu: 31 UH,UG,HK,UA dotyczą następujące ustalenia realizacyjne szczegółowe: Podstawowa funkcja terenu: usługi handlu, gastronomii, kultury i administracji, Uzupełniająca funkcja terenu: przemysł, składy, magazyny. Program oraz ustalenia realizacyjne: projektowane centrum targowe miasta K. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że projektowana inwestycja polegająca na budowie zespołu obiektów: magazynu wysokiego składowania (papier, książki, art. przemysłowe i spożywcze), budynku biurowo-socjalnego oraz budynku garażowego na osiem samochodów wraz ze związanymi z tymi budynkami urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz przebudowie zjazdu, jest zgodna z ustaleniami planu, bowiem wskazane we wniosku działki znajdują się na terenie o funkcji podstawowej - m.in. administracji i funkcji uzupełniającej - m.in. magazyny. Projektowany garaż na osiem samochodów związany jest z projektowanym stanem zainwestowania działki. Stwierdzono, że projektowana inwestycja opisana we wniosku inwestorskim, odpowiada szczegółowym zapisom obowiązującego planu w zakresie funkcji podstawowej i dopuszczalnej. Skoro więc projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [....] I, to decyzja ustalająca na wniosek Spółki [....] S.A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu -działek wymienionych we wniosku z dnia 4 lipca 2001 r. uzupełnionym w dniu 4 czerwca 2002 r., jest rozstrzygnięciem podjętym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano ponadto, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera również wszystkie elementy, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób rażący narusza prawo, gdyż nie uwzględnia faktu, iż zapisy planu w zakresie ustalenia funkcji podstawowej i dopuszczalnej terenu należy rozpatrywać przez pryzmat programu zagospodarowania i ustaleń realizacyjnych o treści: projektowane centrum targowe miasta Kielce, Kolegium Odwoławcze przede wszystkim podkreśliło, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż wbrew stanowisku strony odwołującej się, zapisy planu należy interpretować łącznie, tzn. zarówno te dotyczące przeznaczenia terenu, jak i te dotyczące zasad zagospodarowania terenu. Skoro zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, teren oznaczony w rysunku planu symbolem: 31.UH,U.G,UK,UA przeznaczony jest m.in. pod administrację (funkcja podstawowa) i składy, magazyny (funkcja uzupełniająca), to twierdzenie -Spółki Targi K. , iż ten sam plan ustala zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu inne przeznaczenie obszaru, t.j. wyłącznie na centrum targowe miasta K. , jest bezzasadne. Zaznaczono przy tym, iż projektowany do realizacji magazyn wysokiego składowania (papier, książki, artykuły przemysłowe i spożywcze) niewątpliwie zaliczyć należy do projektowanego centrum targowego, o jakim mowa w zasadach zagospodarowania obowiązującego planu. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się, że nieprzesłanie przez organ pierwszej instancji załącznika graficznego Nr 2 uniemożliwiało analizę prawidłowości ustalenia granic nieruchomości stwierdzono, iż organ pierwszej instancji przed podjęciem decyzji pismem z dnia 18 lipca 2002 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed podjęciem rozstrzygnięcia. Zawiadomienie to doręczone zostało Spółce Targi K. w dniu 5 sierpnia 2002 r. Strona odwołująca się pismem z dnia 12 sierpnia 2002 r. zgłosiła zastrzeżenia w zakresie projektowanej inwestycji podnosząc m.in., iż wskazana do zabudowy działka nr ewid. [....] jest własnością PKP i jednocześnie przedmiotem dzierżawy przez Centrum Targowe K. Treść omawianego pisma świadczy zatem o tym, iż strona odwołująca się miała możność zapoznania się z granicami nieruchomości wskazanej pod zabudowę nie tylko po wydaniu decyzji, lecz także jeszcze przed wydaniem tej decyzji. Dodatkowo, Kolegium Odwoławcze przy egzemplarzu swojej decyzji, przesłało stronie odwołującej się załącznik Nr 2 decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt: [....] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie "[....] " Sp. z o.o. z siedzibą w [....] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenie art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podnosi, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania poprzez pryzmat rozwoju zrównoważonego jako podstawy tych działań. Zgodnie z ustępem 2 art. 1 cyt. ustawy w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej uznać należy, że przywołane w programie oraz ustaleniach realizacyjnych funkcje: projektowane centrum targowe miasta K. stanowią cel, któremu podporządkowane są inne zapisy wynikające z przedmiotowego planu zagospodarowania poprzedniego, co oznacza, że inne wykorzystanie terenu, w szczególności pod usługi gastronomiczne, handlowe, kultury i administracji, jak też przemysł, składy i magazyny może nastąpić na tym terenie tylko o tyle, o ile pozostaje w związku z programem przewidzianym dla terenu - powstaniem centrum targowego miasta K. Słuszne jest zdaniem skarżącego jego stanowisko przedstawione już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a mówiące o konieczności rozpatrywania planowanych inwestycji z uwzględnieniem przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Skoro bowiem teren został przeznaczony na projektowane centrum targowe, to wszelkie inwestycje na tym terenie, które mogą być związane z pełnieniem funkcji pomocniczych dla tego założenia: gastronomia, kultura, handel itd. muszą być rozpatrywane poprzez związek, jaki mają z programem zagospodarowania terenu. W innym przypadku brak jest przesłanek dla tworzenia planu oraz ustaleń realizacyjnych dla przedmiotowego terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację, odniósł się do zarzutów skargi oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm). Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazanych przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę jest w zakresie odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącą - w ocenie sądu zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei według art. 145 § 1 pkt 1b cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu. Jak podnosi się w orzecznictwie dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie ustalając należycie katalogu stron postępowania, a w konsekwencji rozstrzygając sprawę w sytuacji, gdy nie wyjaśniono czy wszystkie osoby mające charakter stron miały zagwarantowany udział w postępowaniu, a tym samym zagwarantowaną możliwość wpływu na treść zaskarżonej decyzji nie tyle w zakresie stwierdzenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, co w zakresie ustalenia treści warunków zabudowy. Podstawowym zadaniem organu administracji orzekającego w sprawie jest prawidłowe ustalenie kręgu uczestników tego postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczy również postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem organ I instancji skierował swoją decyzję do T.S. - jednej z ośmiu współwłaścicieli działki nr [....] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Charakter inwestycji polegającej na budowie magazynu wysokiego składowania, budynku biurowego oraz budynku garażowego na osiem samochodów m.in. na działce nr [....] niewątpliwie nakazywał traktować jako strony postępowania współwłaścicieli działki nr [....] . Już pierwsza przesyłka zawierając zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 24 września 2001 r. powróciła z adnotacją poczty, że T.S. nie żyje. Informacja ta została zweryfikowana dopiero po wydaniu decyzji pierwszej instancji w związku z informacją z dnia 18 listopada 2002 r. Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K. , że T.S. zmarła w dniu 14 stycznia 1991 r. W tej sytuacji organy uzyskując informację, że dane z ewidencji gruntów są nieaktualne powinny poczynić kroki wyjaśniające rzeczywisty katalog stron postępowania, w tym ustalić ewentualnych następców prawnych T.S. , a nie poprzestawać na stwierdzeniu, iż sprawy własnościowe po zmarłej nie zostały dotychczas uregulowane. Również organ II instancji przeszedł nad tym uchybieniem do porządku nie wyjaśniając powyższej kwestii, a jedynie zasadnie rezygnując z doręczenia zaskarżonej decyzji osobie zmarłej. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie, że wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zagrożenie tego rodzaju naruszenia dla wyniku sprawy wyraźnie widoczne jest na gruncie przedmiotowej sprawy, gdzie dopiero interwencja strony skarżącej w toku postępowania skłoniła organy administracji do zapewnienia jej udziału w postępowaniu, w którym wcześniej była pomijana (k. 59, k. 61 akt administracyjnych). Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu również z innych powodów. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte, w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 41 ust. 1). Wniosek taki powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Na organie orzekającym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ciążył obowiązek zbadania, czy wniosek zawiera wszystkie niezbędne, a określone przepisem art. 41 ustawy, wymagania i załączniki. Analiza akt administracyjnych wykazuje, że dołączona do uzupełnionego wniosku razem z pismem z dnia [....] 2002 r. mapa (k.109) jest mapą sytuacyjno-wysokościową, a nie mapą zasadniczą czy ewidencyjną. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 ze zm.) przy składaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane są dwa egzemplarze kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku - kopia mapy ewidencyjnej zawierającej treść, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla spełnienia wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach nie jest wystarczające załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakiejkolwiek kopii mapy. Z przytoczonych przepisów wyraźnie wynika bowiem, iż ustawodawca nałożył na zainteresowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek przedłożenia kopii mapy o określonym charakterze i treści, a mianowicie kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku - kopii mapy ewidencyjnej. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz przepisami, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z definicją legalną, zawartą art. 2 pkt 7 wskazanej ustawy, mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Elementy treści mapy ewidencyjnej, która stanowi jeden ze składników ewidencji gruntów i budynków, określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wśród tych elementów ustawodawca wymienia m.in. numery działek ewidencyjnych (§ 28 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kopia mapy, która nie jest kopią mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej, nie spełnia ustawowych wymogów dla tego wniosku (por. wyrok NSA z 12.10.2006 r. II OSK 491/06, LEX nr 289267). Zatem organ orzekające w sprawie naruszyły również art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie uchybienia tego nie sposób potraktować jako nieistotnego, tzn. nie mającego wpływu na wynik sprawy, gdy się zważy, że część graficzna służy do wykazania zakresu inwestycji w terenie, a w tym zakresie istnieje niezgodność pomiędzy wnioskiem strony a ustaleniami decyzji. W pierwotnym wniosku z dnia 5 lipca 2001 r. (k. 2) wskazano, że inwestycja ma być zlokalizowana na działkach nr. nr: [....],[....], , położonych w K. przy ul. [....] . W uzupełnieniu wniosku z dnia [....] czerwca 2002 r. wskazano, że dołączono do nowe kopie mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem wraz z wykazem działek obejmujących teren inwestycji. Dokumentów takich nie ma w aktach sprawy, a wskazany wyże załącznik graficzny jest niepodpisany i nie zawiera legendy. Niemniej jednak wskazane w treści tego załącznika oznaczenia działek nie są tożsame z treścią pierwotnego wniosku (dodano działkę nr 6/1, 10/1, 26, 40). Tymczasem organ kontynuował postępowanie wobec działek również wobec działek nr [....] , [....] , [....] , [....] (zawiadomienie z dnia 18 lipca 2002 r. – k. 115), a w decyzji organu I instancji z dnia 10 sierpnia 2002 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją - ustalono warunki zabudowy dla działek wymienionych w zawiadomieniu z dnia 18 lipca 2002 r., jednak z pominięciem działki nr [....] . Oczywisty i ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek strony, to w takim przypadku organ administracji obowiązany jest rozpoznać żądanie wniosku. Organ ten nie może orzekać o innym przedmiocie postępowania, ani interpretować wniosku sprzecznie z intencją strony. W sytuacji gdy strona dołącza do wniosku pismo uzupełniające jego treść lub modyfikuje żądanie wniosku przed podjęciem przez organ administracji jakichkolwiek czynności w sprawie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z treści pism strony, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do ich wyjaśnienia (por. wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. II SA/Gd 1951/02, LEX nr 278585). Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. II SA/Wa 857/05, LEX nr 208971 zasadnie podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Podnieść również należy, że obydwa załączniki decyzji organu pierwszej instancji nie zostały podpisane przez upoważnioną osobę, której podpis widnieje na decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy treść decyzji w zakresie oznaczenia terenu inwestycji nie jest tożsama z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, a jej istotne postanowienia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie są objęte rozstrzygnięciem, a znajdują się w załączniku, uchybienie polegające na niepodpisaniu załączników jest istotne. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany). Załącznik graficzny nie został podpisany przez organ wydający decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – o braku sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne. Podnieść należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006r., II OSK 491/06, LEX nr 289267). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 20 sierpnia 2002 r., znak: [....] naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności ustalenia katalogu stron postępowania, zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem treści art. 107 § 1 k.p.a. zwłaszcza w zakresie podpisania przez organ wszystkich załączników stanowiących integralne elementów decyzji. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2001 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.