II SA/Wr 522/03

W I M I E N I U R Z E C Z P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 21 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. B. i PPHU "[...]" J.B. i M.S. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego orzeka o niezgodności kwestionowanej uchwały z prawem w zakresie zaskarżonym. Uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rada Gminy D. odrzuciła zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. W podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. - Dz. U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591z późn. zm.) oraz art 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139, z późn. zm.), W § 1 uchwały zadecydowano (między innymi) o odrzuceniu zarzutu J. B. poprzedzonego odrzuceniem wniosku do planu złożonego przez P.P.H.U. "[...]" s.c., J. B., M. S. w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu działki nr [...]położonej w S. z mieszkaniowej - zagrodowej na przemysł i rzemiosło (zakład kamieniarski). P.P.H.U. "[...]" s.c., J. B., M. S. w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu działki nr [...]położonej w S. z mieszkaniowo - zagrodowej na przemysł i rzemiosło (zakład kamieniarski). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy D.. W uzasadnieniu faktycznym i prawnym odrzucenia zarzutu wskazano, że ogólne przesłanki jakimi Rada Gminy kierowała się nie uwzględniając złożonych zarzutów wynikają z realizacji art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozwiązaniach projektu planu uwzględniono również, zgodnie z art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienia i uwarunkowania przepisów szczególnych, głównie zawartych w art. 1, 5, 8, 10, 71, 72 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz art. 3 i 4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079). Zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego. Przy rozpatrywaniu zarzutów kierowano się następującymi przesłankami rozwiązań przestrzennych, przyjętymi w ustalaniu projektu planu, takimi jak: zapewnienie funkcjonalnego i ekonomicznego zagospodarowania terenu na funkcje mieszkaniowe i usługowe; ustalenie warunków realizacji przedsięwzięć, umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska; zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków i gospodarki odpadami; zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi i ochrony przed hałasem; stworzenie warunków do ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego; ukształtowanie nowych terenów w taki sposób aby stanowiły obszar o pozytywnych wartościach architektonicznych; likwidację konfliktów społecznych. Nie uwzględniona w projekcie planu inwestycja działała od początku lat 80. Lata jej działalności wykazały, że lokalizacja zakładu kamieniarskiego w tym miejscu negatywnie oddziałowuje na otoczenie wywołując liczne konflikty społeczne. W myśl art. 4 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeinaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, do zadań własnych gminy. Gmina realizuje te zadania poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których, zgodnie z Ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, ustala zakres oraz zasady zagospodarowania terenów na określone cele, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów miedzy interesami obywateli. Ponadto powoływanie się przez J. B.na art. 64 Konstytucji RP jest chybione. Artykuł ten gwarantuje prawo do własności, a nie prawo do swobodnego dysponowania nią. Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego złożyli wnoszący zarzut. W skardze podnieśli argumenty zbieżne z zarzutem. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył: Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Gminy D., która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżących zaskarżona do NSA. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie uwzględnić danego zarzutu. Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (inaczej mówiąc zgodności jej z prawem) sprowadza się do tego, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to – ewentualnie – do zakwestionowania tego aktu prawa miejscowego w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W świetle przywołanego wcześniej przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ostatnim czasie zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to ugruntować orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności. I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002/ 15/346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B., Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. (II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164) stwierdził, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana". W świetle przywołanej judykatury stwierdzić należy, iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej właściciela. Mając zatem na względzie wskazane uwagi należy stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, która nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego z jakiej przyczyny organ stanowiący uważa, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia działki w stosunku do dotychczasowego korzystania z działki. W toku postępowania planistycznego nie został udokumentowany dotychczasowy sposób przeznaczenia spornej działki gruntu strony skarżącej znajdującej się na terenie objętym zmianą planu. W konsekwencji nie wiadomo czy uprzednio obowiązujący plan zezwalał na wykorzystanie tej działki na zakład obróbki kamienienia, czy istotnie od szeregu lat działający zakład pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania spornego terenu. Dołączony przez skarżących na rozprawie fragment uprzedniego planu (uchwała Rady Gminy D. z dnia [...]r., (Dz. Urz. Woj. Wałbrzyskiego nr 2/94, poz. 17) wskazuje, że tereny, na których posadowiona jest sporna działka przeznaczenie były na cele zabudowy zagrodowej i usługi rzemiosła i plan przewidywał użytkowanie bez zmian. Nie wiadomo jednak, czy w ramach tego planu mógł być w tym miejscu zlokalizowany zakład obróbki kamienia, czy też istotnie taka lokalizacja była z planem niezgodna. Uzasadnienie faktyczne uchwały odrzucającej zarzut winno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Mimo ciążącego na organie ustawowego obowiązku, nie odniósł się on w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały do tej, jednej z najistotniejszych okoliczności faktycznych sprawy. W motywach organ nie wykazał, że (jeśli istotnie nastąpiła w planie zmiana przeznaczenia gruntu) stanowi ona w pełni uzasadnione faktycznie i prawnie ograniczenie w sposobie korzystania z działki poprzez właściciela. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącymi, że zarówno Konstytucja, jak i ustawy gwarantują właścicielom respektowanie prawa własności. Poza Ustawą Zasadniczą przytoczyć tu można treść art. 140 Kodeksu cywilnego, wedle którego "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". W konsekwencji nie wiadomo dlaczego ma być zmieniona lokalizacja zakładu i dlaczego Gmina proponuje przenieść go w inne miejsce. Zdaniem sądu administracyjnego, brak należytego uzasadnienia faktycznego, a w szczególności nie wskazanie z jakiej przyczyny organ uznaje potrzebę tak dalekiej ingerencji w prawo własności strony, powoduje, że motywy jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, należy uznać za niewystarczające. Suma omówionych okoliczności sprawia, iż skargę jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, po myśli przepisu art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.